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经济责任审计制度体系研究——基于义乌实践的探索与思考
2014-09-12 16:02   审核人:   (点击: )

摘要:伴随着经济责任审计逐步走向法制化、规范化和常态化轨道,经济责任审计制度在国家治理中的独特优势也日益显现。本文从经济责任审计制度基本理论和发展状况研究入手,结合近年来义乌市审计机关在开展经济责任审计制度建设的实践探索,剖析在实际经济责任审计制度制定及运行过程中遇到难点,有针对性地提出完善经济责任审计制度体系建设方面的一些措施,目的在于为构建一套科学完整的经济责任审计制度体系提供有益的借鉴,从而进一步推动经济责任审计工作的深化发展,有效发挥其在完善国家治理和保障经济社会健康运行等方面的“免疫系统”功能。

  关键词: 经济责任审计;制度体系;实践探索

  一、前言

  经济责任审计是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式,随着社会的发展和时代的进步,它日益成为国家审计工作的重中之重,它搭建起了权力配置、监督、制约、评价与责任追究机制的完整框架,是国家治理体系之中一支监督、规范和制衡权力运作的重要力量。党的十七大明确提出要健全经济责任审计制度,2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,进一步健全和完善了党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计制度,标志着经济责任审计在制度层面已走向成熟,经济责任审计工作迎来了新的发展时期。近年来,我省审计系统通过不断探索与实践,逐步形成了管理有办法、操作有规程、运行有机制的较为完善的经济责任审计制度体系,但也存在着不够完善的地方,实践模式也正处于积极探索阶段,笔者结合工作实际对此拟作些初浅探讨。

  二、经济责任审计制度体系概述

  (一)经济责任审计制度的建立及发展

  经济责任审计是随着改革开放不断深入和社会主义市场经济体制的建立和发展,以及法律制度的建设不断完善而产生和发展起来的。从上世纪80年代黑龙江、安徽等地部分县市审计机关针对国有企业改制中存在的问题,开始探索对厂长、经理离任前的企业经营成果进行审计,标志着经济责任审计的最初形式产生。此后这项中国特色的审计制度在我国民主政治生活日渐显现出强大的生命力。1999年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,标志着经济责任审计作为一项新型审计制度全面推开,县级以下党政领导干部审计普遍开展,县级以上审计范围不断扩大,国有企业领导人员的审计全面开展。随着这项工作开展的逐渐深入,经济责任审计逐渐成为党和国家政治生活制度不可或缺的组成部分。2006年2月经济责任审计被正式写入修正的《中华人民共和国审计法》,进一步明确了经济责任审计的法律地位,标志着我国经济责任审计逐步走上法制化道路。2007年党的十七大提出,健全经济责任审计制度,经济责任审计第一次被写入党代会的报告,成为加强党的自身建设的一项重大举措。2009年十七届四中全会提出,完善党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,其以具体法规的形式使经济责任审计在我国作为一项制度确立起来,经济责任审计工作迎来新的发展时期。

  浙江是全国最早开展领导干部经济责任审计的省份之一,对经济责任审计一直处于积极的探索中,在理论与实践中实现了很好的结合,并在制度建设方面走在了前列。早在1996年,省委办和省府办就制定《浙江省领导干部经济责任审计办法(试行)》,率先开展厅级领导干部经济责任审计。2006年9月,省委组织部和省审计厅出台《省本级经济责任审计对象分类管理办法》和《浙江省领导干部离任经济事项交接制度(试行)》,从制度上规范领导干部管理。2011年8月4日,省委办公厅、省人民政府办公厅印发《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》,进一步健全和完善经济责任审计制度,有效推进我省经济责任审计工作全面深化发展,对完善权力制约监督机制和惩防体系建设,实现以制度管权、管事、管人等都具有十分重要的意义。

 

  (二)经济责任审计制度体系的涵义

  审计制度是一种独立经济控制,同时也是一种契约安排,是审计关系相关各方权利、责任、利益及基本行为规范的约定。基于“委托-代理”关系,受托管理并有权使用公共资源的政府和机构有向公众说明其全部活动情况的义务,对党政机关而言,公共受托经济责任的表现形式是经济责任契约。依据契约经济学原理,审计可以看作是为了减少信息不对称而设置的控制(监督),其目的在于降低代理成本,因而可通过审计制度建设,进而实现规范、制衡与控制。

  经济责任制度体系是指在开展经济责任审计工作时所依据和遵循的一套原则、规定、标准、程序和方法,是在一定条件下调节各种审计规范的总和。经济责任审计制度体系能够发挥其作用的关键是“体系”,单项或局部的审计工作制度能在一定的范围、一定层次上起作用,但笔者认为,只有对经济责任审计体系进行顶层设计,建立有效的制度体系,才能充分发挥经济责任审计作用。也就是采用系统论的思想,从经济责任审计工作的整体和全局出发,统筹考虑经济责任审计工作的各个方面、各个层次、各种相关力量、各种正反面因素,分析影响经济责任审计工作的各种关系,对经济责任审计制度体系进行整体设计,制定科学有效的制度体系。同时,长效机制作为长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系,它不是一劳永逸、一成不变的,它必须随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。

  (三)建立和完善经济责任审计制度体系的现实意义

  一是有利于提升服务国家治理的水平。国家审计本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分。经济责任审计作为中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,其本身就是国家审计职能拓展和创新的产物。经济责任审计制度体系的建立,把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合了起来,通过依法用权力制约权力,发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能,在推进政治体制改革、维护民主法治,保障国家安全,推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念,改善国家治理,进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用,突出审计“服务发展、服务社会、服务百姓”的功能。

  二是有利于预防和惩治腐败。通过制定领导干部经济责任审计制度体系,有效促进“权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化”,权力运行制约和监督机制不断深化。经济责任审计从领导干部管理单位的财政财务收支入手,通过对领导干部遵守国家财经法规的情况,特别是对遵守廉政规定的审查,揭露和处理领导干部任职期间偏离党和国家方针政策、违反法律法规的行为,教育领导干部遵纪守法、廉洁勤政、自觉维护国家利益。在反腐倡廉任务越来越艰巨的形势下,对领导干部的经济责任审计成为加强干部管理、实施反腐倡廉的重要手段,审计有“遏制权”,就是用权力监督制约权力,尤其是制约那些权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权过大的经济领域,制约领导干部滥用权力滋生腐败。

  三是有利于正确评价和使用干部。经济责任审计制度体系的建立,既是对干部管理监督制度的完善,也为落实干部问责问效、考核任用机制提供了重要依据。经济责任审计以领导干部所在单位的财务收支为基础、以重大经济决策为主线、以履行岗位职责情况为重点、以执行国家财经纪律和廉政规定为依据、以量化的标准、客观的视角、严谨的评价为干部监督管理部门提供有说服力的业绩证明材料,在一定程度上证明领导干部从事管理工作所具备的能力和素质,有利于组织、人事部门正确评价,对组织考察干部是一个有益的补充和完善,为干部任用提供了客观真实的参考依据。

  四是有利于促进责任政府建设。温家宝总理指出:加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来,有责必问,有错必纠,努力建设责任政府。经济责任审计具有围绕权力运行轨迹进行重点审计的特性,使经济责任审计制度约束贯穿于权力运行的每个主要环节,促进领导干部不断提高责任意识,强化受托责任的执行效果,促使政府职能、执政理念开始逐步转换、变化,树立科学发展、和谐发展、依法执政、民主执政、关注民生、关注绩效、规范、廉洁、高效的行政理念,由“全能”型政府向现代责任政府转变。

  三、义乌市在完善经济责任审计制度体系中的实践探索

  义乌作为国际贸易综合改革试点和强县扩权的试点市,随着600余项经济和社会管理权限下放到位,镇街和部门单位“一把手”的权力扩大,其肩负的责任和风险也相应放大。为最大限度地消除经济责任审计监督盲区和领导干部履责存在的误区,义乌坚持实现以制度管权、管事、管人,围绕领导干部履责特点和权力运行轨迹,通过实践与探索,不断完善权力制约监督机制和惩防体系建设。目前,已初步建成了对领导干部从任前到离任全程监控的规范化审计监督制度体系,包括:任前告知、任中报告、规范审计、量化考核、强化问责等制度5项;规范审计管理的审前征询、对象分类管理和离任交接等配套制度3项;提升审计成效的审计整改、联动机制2项;以及创新审计方式的1种主题式审计模式。构成了任前有预防、任期有规范、任终有问效,全程监控的“5+3+2+1”经济责任审计监督制度体系,经济责任审计工作取得了较为显著的成效。

  (一)完善“五项制度”,构建全过程审计监督体系

  为进一步提高领导干部对经济责任的认识及强化领导干部权力的监督与制约,2010年义乌市委、市政府陆续制定出台包括经济责任告知办法、经济责任年度报告制度、经济责任审计评价办法、经济责任审计结果运用及责任追究办法和经济责任审计操作办法等五项制度。新制度的出台实施,进一步健全了经济责任审计制度体系,形成了一个相互联系的领导干部权力运行和职责履行监督网。

  1.任前告知,明确责任。以往审计发现,领导干部任期中违规违纪行为的发生,既有对经济责任不了解,也有对应负责任不清楚。为了让履职领导更加明确地了解自己应履行的责任和义务,增强责任意识,规范履职行为。《义乌市领导干部经济责任告知办法》规定,在领导干部任职前,市委组织部负责告知其应履行的工作目标、经济及财政财务指标、资金资产管理绩效等八项经济责任,并将汇编成册的《义乌市领导干部经济责任任前告知辅导读本》,分送到领导干部手中,审计局适时提供经济责任审计相关内容咨询和辅导。2010年以来,已对35名新任的正职领导干部实行了经济责任任前告知。

   2.年度报告,跟进监督。为了使年度内未安排审计项目单位的“一把手”认真履职、告知责任、防范风险,及时跟进监督领导干部履行经济责任。《义乌市领导干部经济责任年度报告制度》要求,每位正职领导干部每年分别向市纪委、组织部、审计局书面报告年度主要经济责任指标完成、预算执行、重点工程变更、重大经济决策和资产管理等八项经济责任履行情况,并将报告情况列入党风廉政责任制考核。这一制度建立一方面加强领导干部经济责任的任中监督,及时跟进干部权力运行,另一方面改变了干部监督管理侧重依靠外力的状况,促使领导干部自律自省,规范其履行经济责任的行为。2010年,全市13个镇街和 66个部门单位领导执行了年度报告制度,并对2个报送不及时或内容不完整的单位,在党风廉政建设责任制考核中予以扣分处理,有力地提高了制度的执行力。

  3.依法审计,规范行为。为了进一步规范审计工作,加强审计质量控制管理,《义乌市领导干部经济责任审计操作办法》结合经济责任审计工作开展的全过程,从审计立项、审计范围和内容、审计实施、经济责任界定、审计报告等几个方面对审计行为进行了更加准确的规定,领导干部经济责任审计的作业方式、方法由比较分散、粗浅走向集中和规范,解决无序审计问题,减少审计人员自由裁量权,使得经济责任审计工作更加有章可循,规范有序,从而加强了审计质量控制管理,增强审计结果的公平性和实用性。

  4.量化标准,准确评价。为了增强审计评价的全面性和针对性,义乌市出台了《义乌市领导干部经济责任审计评价办法》,建立了定性与定量相结合的审计结果评价指标体系。审计结果定性评价指标设置了16条 “高压线”,实行 “一票否决”;审计结果定量评价指标分为4个等次,评价对象分为党政部门、乡镇(街道)和国有企业三类,根据不同类别突出审计重点,分别设置8项一级指标,10至12项二级指标。每年市委组织部会同市审计局根据规定的评价标准,对领导干部经济责任履行情况进行定量和定性评价,在确定初步评价等次后,报市领导干部经济责任审计工作联席会议审定,使评价更加科学准确。

  5.联动协作,追究问责。为提升审计结果运用,强化责任追究,《义乌市领导干部经济责任审计结果运用及责任追究办法》规定,联席会议成员单位根据审计定性和定量评价结果,依据规定的程序,在职权范围内进行结果运用和责任追究。同时还规定,不仅经济责任审计发现的问题要进行责任追究,在审计调查以及财政(务)收支审计中发现的问题也要依此进行追究,每年开展一次联合检查。通过依据评价结果对领导干部进行问责,既强化了经济责任审计的结果运用,又起到了规范纪律、警钟长鸣的效果。

  (二)规范“三个办法”,提升审计管理科学化水平

  1.分类管理,突出重点。为使经济责任审计项目计划制定更加科学合理,做到突出重点,兼顾一般,提高经济责任审计工作的科学性和针对性,《义乌市领导干部经济责任审计审计对象分类管理办法》规定,依据领导干部所在单位掌管的财政性资金数量、性质、权限和责任,坚持突出重点和讲求效率的原则,将审计对象划分为ABC三类,按照岗位性质和经济责任的复杂程度对审计对象实施分类管理。特别是针对“权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权大”的部门领导干部,将其划为A类,此类对象采取届中必审加离任必审,明确对重点部门、重点单位和关键岗位的领导干部在一个任期内至少审计一次。在审计安排上明确不同类别审计对象分别采用不同的审计频率和方式,确保了主要领导经济责任审计的全覆盖。

  2.审前征询,防范风险。为规范领导干部任期经济责任审计,提高审计质量,防范审计风险,义乌市经济责任审计联席会议办公室制定了《领导干部经济责任审计审前征询制度试行办法》,规定审计部门可通过上门征询或书面征询的方式向纪委、组织、检察、信访等部门以及审计对象所在单位的班子成员或中层干部征询审计对象在执行经济法律法规、履行经济决策、财务管理、廉政建设等方面的反映或疑点,从而提高审计针对性,降低行政成本,形成审计合力,提升审计质量,同时也有利于查清真相,消除疑点,惩治腐败,进一步规范权力运作。

  3.离任交接,无缝链接。为规范领导干部离任交接操作程序,完善交接规程,防止干部调动时交接脱节可能造成的工作损失,建立了《义乌市领导干部离任交接办法》,要求交接内容涉及债权债务、承包、租赁、合作、抵押、担保等事项的书面材料、工程管理事项、经济纠纷和诉讼事项等内容,交接内容简单明了又专业详实,基本涵盖基层党政主要领导日常工作的内容。交接手续通过现场交接仪式进行,离任、接任的领导,组织部、纪委、财政部门、审计部门的代表,以及单位的班子成员、财务人员到场参加交接监督,确保衔接顺利,实现“离任者走得明白,接任者接得清楚,组织部用得放心”的良好效果。

  (三)建立“两项机制”,提升审计工作成效

  1.督促审计整改,提升审计效果。审计整改落实是确保审计监督到位的关键所在,是提升审计成效的重要环节。近期,义乌市两办出台了《关于进一步加强审计整改工作的意见》,提出要通过着力构建审计整改结果报告、审计整改工作联动和审计整改责任追究等三项审计整改工作长效机制,进一步强化审计整改工作。要求对被审计领导干部履责存在的问题,审计机关必须明确整改要求,被审计单位或领导干部要限时解决问题,对于不积极整改、整改不到位和造成严重后果的,必须依法实施问责。《意见》的出台,将进一步提高全市各单位对审计整改工作的重视,对提高政府资金、资产管理效益,充分发挥审计监督职能作用,及时了解审计整改情况,认真纠正审计查出的问题,确保审计整改取得预期效果发挥积极的作用。2010年实施的领导干部经济责任审计中,对19个单位提出了86条问题和建议,整改率达95%,相关单位共出台或修订制度11项,有效地规范了各单位的行政行为。

  2.发挥联动机制作用,形成监督合力。健全完善领导干部经济责任审计联席会议制度,是贯彻落实新《规定》的重要载体。义乌市以经济责任审计联席会议制度为核心,建立健全各成员单位联合检查、审计信息通报、审计成果运用和责任追究的合作机制,把纪检监察监督、组织监督和审计监督有机结合起来,不断形成工作合力。此外,还建立了联席会议成员单位联络员工作机制,通过定期召开座谈会、组织培训班、联合检查等形式加强沟通与联系,强化联席会议作用。在经济责任审计过程中,由纪检监察、组织、审计等部门联合召开进点会,联合对审计整改落实情况进行检查,并根据经济责任审计结果运用及责任追究办法,按各自管理权限和职责利用审计结果,对履责存在问题的领导干部实施问责,并且在年终召开经济责任审计工作联席会议中,通报全年经济责任审计工作开展情况及整改落实情况,审定领导干部经济责任审计评价等次。2010年,4人被依法追究法律责任,2个单位主要负责人被诫勉谈话,19个被审计单位的问题的整改率达到了95%。通过发挥联动机制作用,有效强化了权力运行责任,防范了权力运行风险,促进了权力运行规范。

  (四)探索“一种模式”,推进审计内容不断深化

  为提高审计工作质量和效率,深化审计内容,义乌市审计机关积极探索审计新模式,推动审计转型。在开展镇街经济责任审计时,采取多个镇街同步审的方式,按照“1+N”主题式审计模式,每个审计项目选择“1”个主题,其他“N”个审计组密切配合,共同完成,形成若干个专题。如2010年的镇(街)领导干部经济责任审计,以“资产管理”为主题,5个镇(街)统一方案、统一步骤,每个审计组分别负责土地资源、地下沙资源、矿产资源、公墓、标准厂房等专题,审计组之间密切配合,相互沟通,将各镇街资产管理和财政管理中存在的共性问题进行综合分析,向市政府报送了《公益性公墓管理使用中存在的问题应引起重视》、《建议建立“一个口、一本账、一张图”的土地收购储备管理制度》等5个专题信息,相关问题即引起重视并落实相关部门整改。在开展同步审的过程中,易反映一些共性问题,2010年针对镇街财政管理中存在的福利发放标准不一、超标准列支费用、违规支出等共性问题,经济责任审计时有重点地进行披露,形成《镇街财政管理中若干共性问题应引起重视》的专题,受得了市委市政府的高度重视,根据市委市政府的批示意见,由义乌市监察局、财政局、审计局联合下发了《关于进一步严肃财经纪律、规范各类福利发放的通知》,促成共性问题解决。“主题式”方式不仅有效解决了时间、人力,尤其是审计经验不足等矛盾,更促进了共性问题的平衡反映,达到审计“一个”,规范“一片”的效果。

  (五)建立长效机制,以制度创新巩固审计成果

  义乌市通过构建经济责任审计制度体系,基本实现了以制度规范行为,以管理提升成效。义乌市审计工作注重从体制机制层面入手,坚持把查处问题与促进整改、完善制度、加强管理有机结合。近三年,义乌市委、市政府领导对审计结果和建议作出批示80余次,有力地推动了审计发现问题的整改落实。根据审计建议,共建立完善了包括预算管理、政府资产(资源)管理、幼儿教育、民办教育、卫生医疗、社区管理和新农村建设等内容的规范性财经管理制度20多项,促使有关部门和被审计单位修订完善各项管理控制制度40多项。如审计建议直接推动了全市行政事业单位资产管理改革,走出了一条适合我市实际的资产管理新路子,即建立“财政局-公共资产管理中心-资产占有使用单位”三位一体的管理模式,实现了“横向到边”的三级联管体制,构筑“产权登记、信息管理、资产配置、集中处置”四大平台,实行“统一产权、统一配置、统一处置、统一监管”四大“统一”,实现资产管理科学化、规范化、精细化。义乌市审计机关通过经济责任审计促进政府资产规范管理的这一做法得到了审计署的充分肯定。

  通过推进长效机制建设,不仅发挥了审计工作在促进政府资产规范管理、提升民生政策效果、完善公共财政管理体制等方面的建设性作用,更主要的是通过完善的规章制度,为领导干部正确履行经济责任提供了指南,为提升经济责任履行绩效奠定了基础,在促进领导干部落实科学发展观、树立正确的政绩观,强化权力制约监督、维护经济秩序、推动依法行政和科学发展方面发挥了重要作用,在依法为党委政府管好权、管好钱、管好事的过程中,进一步体现了审计工作服务发展大局的价值。

  四、经济责任审计制度体系建设面临的难点分析

  义乌市审计机关经过几年的探索与实践,现已初步建成一套较为完善的经济责任审计制度体系,但是在实际执行过程中发现制度的制定及运作层面尚有诸多局限,经济责任审计制度体系建设方面还存在不少困难,主要表现在:

  (一)经济责任界定难

  在经济责任审计中,对领导干部的责任如何界定,常常是审计人员比较头痛的事情,也是被审计人员十分关注的事情。因为目前还没有责任界定的指标体系和标准,理论上还没有对经济责任的研究定型。新《规定》将领导干部经济责任分为直接责任、主管责任、领导责任,在实际的操作过程中,还是各种责任界限还是难以做出明确区分。

  1.界定领导干部的经济责任的内容和范围难。领导干部在履行行政职责时,不仅要履行政治职能,而且负有经济职能、文化职能和社会职能。正是由于行政机关职能的多重性,决定了领导干部工作的特殊性和复杂性,实施经济责任审计时,对责任人经济责任的认定与评价,就不能撇开其相应的政治责任和社会责任,大部分观点认为经济责任审计的重点应紧紧围绕被审计人所负的经济责任展开,不能将审计范围扩大到所有责任,然而单纯地评价经济责任会有失客观与公允,但限于目前的法定授权及审计手段,我们尚不可能全面评价领导干部的经济、社会职能,因而增加了界定难度。在界定领导人员的宏观经济责任上,需要审计人员具有较高的政治素质和宏观思维,而大多数从事审计工作的人员大多为会计、审计专业人员,在决策思维上不能达到一定高度,因而也存在一定的难度。

  2.经济责任的不确定性造成责任界定难。影响一个单位财政财务收支及其经济活动情况的因素是多样的:(1)可能是由于主观的原因,也有可能是由于客观的原因。诸如政策的调整、法律法规的修改会对原有经济结构、发展状况造成不同程度的影响,这些影响在一定程度上超乎领导者个人能力和领导班子能力之外,不能把因政策因素造成的经济增减变化简单归结于领导者个人。(2)可能是由于历史遗留的问题造成的,也有可能是由于现实的问题造成的。经济活动的连续性与任期内经济绩效的相对独存性之间的矛盾使领导干部在一定任期内的经济绩效与实际工作水平不一定成正比,导致出现前任与后任之间经济责任难以评价。(3)可能是由于领导干部个人的原因,同样也可能是由于领导班子集体原因。集体领导与个人分工负责相结合的领导体制,决定了领导干部经济责任中的多层次性,要做出准确的界定实非易事。如在审计实践中发现,由于实行党领导下的行政首长负责制,具体经济决策权在职务分工上由行政首长承担,但实际上往往由党委书记拍板,在界定经济责任时到底是界定为党委书记的责任还是行政首长的责任就难以确定。这种多层次性的经济工作容易造成集体责任和个人责任、主管责任和直接责任界定难。

  (二)评价指标设计难

  在实践中,审计评价标准不够细化和规范,评价体系不够完整,审计人员在评价过程中对审计责任大小的评判难免存在偏差,一定程度上制约了审计目标的实现,主要表现在:

    1.评价内容过于宽泛、不确定性。虽然有的审计部门制定了一套评价标准,对领导干部经济责任审计评价的内容只是从大的方面做了规定,但具体评价的内容较粗,实际操作过程中,评价难度较大。如:对“财政财务收支的效益性” 具体应该评价哪些方面,“好”、“较好”、“较差” 的标准如何界定;“领导干部、企业领导人员执行国家法律法规和国家经济政策”“较好执行”、“基本执行”、“执行不好”的评价依据又是什么。在这种情况下, 审计人员多数只能根据以往经验和自身素质,结合实际情况进行评价。往往做出的审计评价常出现:一是评价主观性太强,语言绝对化,违背谨慎性原则;二是审计评价往往单一笼统,目的不明确;三是面对同样的问题,因为没有完善的评价标准和评价指标体系,不同的审计人员作出审计评价结论不同。上述问题的存在,影响了经济责任审计的质量,增大了审计风险。

  2.审计评价过于格式化。审计评价要求客观公正、实事求是、谨慎稳重地对领导干部进行全面综合的评价,但实际的评价存在依据不充分,格式八股化。评价定性根据审计人员的理解而论,存在一定的随意性和流于形式的倾向,客观上又受审计范围内容和时间的局限性,很难全面考虑到各种主客观条件和内外因素对被审计者的影响,审计评价中还存在以片概全或就事论事,多数以静态数据描述功过是非,缺乏动态趋势性的评价,甚至缺乏具体事实证明材料支撑的评价,不但使审计报告显得苍白无力,一定程度上又增加了审计风险。

  3.审计手段的局限性,限制了审计评价的准确性。经济责任审计不但涉及被审计的单位,还要涉及领导者个人, 不但要对被审计领导干部任职期内所在单位财政财务收支真实性、合法性做出评价,同时还要对被审计领导干部廉政情况和履行职责情况做出评价。一方面由于经济责任审计只是根据被审计单位提供的账册、凭证及相关资料进行审计,而有些违法违纪问题不一定在会计资料上反映,用现阶段的审计手段难以深入查证;另一方面经济责任审计涉及的内容较广,要求审计人员具有较高的政治素质、专业水平和综合能力,而事实上审计人员自身能力存在一定的局限性,对一些新领域、新知识掌握还不够,仅通过短时间的审计就要对被审单位财政财务收支、投资决策、经济管理等涉及经济责任履行方面的内容进行评价,具有较大的局限性。

  (三)成果运用提升难

  用好审计成果,是经济责任审计的最终目的,也是经济责任审计工作效果的最终体现。在审计实践过程中,经济责任审计成果运用水平有待进一步提升。

    1.审计结果运用不充分。新《规定》要求,有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。但在实践中,任期经济责任审计实际上成为一种事后行为,流于形式,失去其应有的作用和现实意义,审计结果难以对领导干部任用产生直接影响,进而直接影响审计成效。这一方面是由于受审计力量的制约,审计机关难以在短时间内完成大批量的经济责任审计任务;另一方面事干部任命的时间也比较紧,特别是在党委、政府换届的时候,干部变动也比较集中,且又要求保密性,审计滞后情况发生不可避免。审计成果运用不充分的另一方面是被审计单位整改不到位。促进审计成果运用需加强审计整改工作的规范化、制度化。当前少数部门和单位仍然存在违反财经法纪的行为,这与被审计单位整改工作不力密切相关,因而通过建立和完善审计整改工作的长效机制,才能有效促进审计结果的运用。

  2.审计成果运用过程不透明。中央五部委《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》中规定“经济责任审计结果可以采取适当的形式在一定的范围内实行公告或进行通报”,实际情况是审计机关的经济责任审计结果基本上没有公开披露。审计结果不公开、不透明,不利于将群众监督与审计监督结合起来,在一定程度上给审计整改增加了难度。另新《规定》要求“各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度,逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度”,但干部管理部门如何运用审计结果及运用情况如何反馈等没有明确规定。审计结果运用上的程序不完整和不透明,使审计监督的作用发挥受到限制。

  五、经济责任审计制度体系的拓展与思考

  经济责任审计制度体系建设是一个系统工程,涵盖内容非常广泛,同时,制度建设又是一个动态的过程,需要不断实践、总结和创新。我们认为应该继续做好以下几方面的工作,以确保经济责任审计制度体系建设的稳固和发展。

  (一)创新审计思维,建立经济责任审计界定评估机制

  通过建立经济责任界定评估机制,规范经济责任审计内容与范围的界定,有助于审计突出重点、提高效率以及促使与不同审计主体之间的有机配合。

  1.依法、科学、合理地确定经济责任审计内容。按照新《规定》要求,经济责任审计以促进领导干部推动本地区、本部门(单位)科学发展为目的,以领导干部守法、守纪、守规、尽责为重点,以领导干部任职期间本地区、本部门(单位)财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础。在审计过程中,围绕“经济责任”四个字确定审计重点,特别是对权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权过大等重点部门、重要岗位加大审计监督力度。加快审计内容转型,探索经济责任审计新领域,探索国有企业社会责任审计和镇街工程管理责任审计,探索审计“事项”向审计“权力人”的责任转变,强化干部履责,拓展责任领域和责任范围,着力将责任扩展到社会责任、环境责任和道德责任等方面,引导领导干部树立正确的政绩观、利益观和权力观,真正做到权为民所用、利为民所谋,积极引导领导干部在倡导环保、热衷公益、促进社会和谐等方面的履职,为责任政府建设服务,突出审计有效服务国家治理的需要,推动国家治理的完善和改进。

  2.公正合理界定经济责任。在具体分析领导责任的过程中,坚持责任法定、因果联系、责任相称、证据确定的原则。对具体责任的划分,在决策环节,坚持谁决策谁负责,谁拍板谁负责,谁主持决策谁负主要责任,集体决策集体负责;在执行环节,谁主管谁负责,协管领导负次要责任;在经办环节,坚持谁参与谁负责,指挥者负领导责任。并且,在界定领导干部经济责任时,还要区分和掌握好几条责任界限:一是任内与非任内的责任界定,原则上根据任职时间界定前任后任的政绩、划清前后任的责任,对于本任期内发生的问题,却由原任领导造成,应由原任负责。二是直接责任和主管责任的界定,有的问题是由一般工作人员造成的,领导只负主管责任,有的问题是领导直接经手或亲自指挥别人做的,领导应负直接责任。内部责任与外部责任的界定,本单位的各种因素造成的责任,是内部责任;由外单位各种因素造成的责任是外部责任,本单位领导不负责;如果是内外部因素综合造成的,则视具体情况而定。只有准确界定经济责任,才能更好地评价领导干部经济责任。

  (二)科学精准评价,完善经济责任审计评价机制

健全完善科学的评价体系,核心是在规范审计内容和重点的基础上,按照“以权定责、以责定审、以审定评”的原则,将评价体系建立在审计内容的基础上。

   1.把握审计评价原则。坚持独立性、客观性、准确性、全面性和谨慎性相统一。坚持客观评价原则,根据审计查证的事实,依据相关标准,发表独立、客观和公正的评价意见,评价语言要严谨,力求准确、恰当;坚持重点评价原则,围绕被审计者履责主要工作业绩和存在的突出问题,抓住主要方面进行评价;坚持谨慎评价原则,评价内容与审计内容一致,评价结论有充分的证据支持,证据充分的应如实评价,证据不足或者无证据的不予评价。

  2.突出审计评价重点。不仅要根据审计内容和审计职权范围进行适度全面地评价,还要突出被审计领导干部工作的重点、特点、难点进行评价,突出对领导干部经济行为和经济责任的评价,突出对经济责任履行有重要影响经济事项的评价,突出对重大决策的过程和效果的评价,突出对领导干部负有直接责任事项的评价,避免审计评价千篇一律,力争符合审计对象的实际情况。

  3.建立科学评价办法。审计评价方法的一般方法有比较分析法、评分法、系统分析法等,审计人员应当在充分掌握审计资料和查证的基础上,以事实为依据,无论是肯定成绩,还是指出问题,必须依据审计核实后取得的证据来支持评价意见,将定性评价和定量评价以及其他评价方法结合起来,能够量化的要有量化的分析,用相关指标反映审计事项总体和个体情况。首先对能够量化的经济指标,尽量采用定量评价法,确定作为评价标准的经济指标,计算确定对比差额用对比分析结果进行评价;其次采用定性评价与经验判断相结合的方法,对被审计人员任期内的财政收支、财务收支、内部控制制度等进行分析,确定其是否真实、合法、有效;再次可以根据实际审计情况采用评分法,根据被审计单位得分多少来评定经济活动状况和经济资料可信性的方法,在评价中使用这种方法,可使结果数量化、形象化,增强审计结论的说服力。

  4.细化评价标准。在制定评价标准时,要区分不同类型、不同岗位领导干部所承担的经济责任,从实际出发,建立分类别、分部门的相对规范的经济责任评价体系,明确评价标准,切实提高经济责任审计评价的客观性、公平性和科学性。实行量化打分评价,要在明确基础分、加分、扣分、总分计算方法与标准的基础上,在加分和扣分两方面进行细化。被审计领导干部任期内的一些重要创新思路和举措,经审计取得良好效果的,可按一定标准加分。被审计领导干部履行经济责任过程中,在审计的重点内容中存在违反规定问题的,应按一定标准扣分。目前,义乌的定量评价按照镇(街道)领导干部、市机关部门领导干部、国有企业领导人员分类评价,根据不同类审计对象突出重点,分别设置8项一级指标,10至12项二级指标,部门单位突出预算执行情况;乡镇(街道)突出资产管理和工程管理情况;国有企业突出经营业绩考核情况。并将定量评分总分定为100分,分为四个等次:好(90分以上)、较好(75-89分)、一般(60-74分)、较差(60分以下)。在审计实践中,发现指标有待进一步细化,如在最后的评分结果上往往经济业务简单部门,相对分数较高,现在指标不能切实评价出不同行业、不同部门领导经济责任情况,因而有待进一步细化。在一级、二级指标的基础上,可以细化到三级、四级指标,同时可制定些“个性化”评价标准,即行业标准、职务标准等,而根据经济发展的共性规律,确定“共性”标准,在审计评价中,将“个性”标准和一般“共性”标准有机结合,进行综合评价,增强审计评价的针对性和可操作性。

  (三)提升审计绩效,构建经济责任审计结果运用机制

  审计结果的有效运用是发挥经济责任审计制度作用的重要保障。开展经济责任审计,不仅要查出问题、揭露问题、反映问题,更重要是使审计结果得到有效运用,促进审计发现问题得到整改,相关制度得到完善,相关人员受到问责。

  1.审计结果与干部的任用相结合。组织部门应将领导干部经济责任审计结果同领导干部任用、管理监督有机结合。结合审计发现的问题进行必要的干部调整,干部提拔任用时组织部书面征求审计部门意见。另可试行将经济责任审计结果纳入干部任前公示,一方面,使得“任前先审”成为可能,而且可以借助舆论监督的力量使经济责任审计结果得到很好落实,同时提高经济责任审计在干部、群众中的威信和地位;另一方面,可以进一步完善公示制度,让群众更全面、更具体地了解拟任用的干部情况,尤其是经济上的问题。

  2.落实审计查出问题整改。对被审计领导干部履责存在的问题,审计机关必须明确整改要求,限时解决问题。对于不积极整改、整改不到位和造成严重后果的,必须依法实施问责。要加强延伸审计、延伸评价、延伸定责,该谁负责就让谁负责,促使主要领导干部承担起落实整改和督查到位的责任,让各级领导干部都负起责任,真正落实责任制的要求。建立审计整改检查机制,可设立专门机构或安排专门人员负责对被审计单位整改情况的回访、督促和检查核实工作。加大审计期间审计整改检查力度,在制定审计实施方案时将督促审计发现的整改作为必要步骤,明确整改工作在审计业务工作的程序之内,属于审计工作的一部分。

  3.建立协调配合的监督运行制度。经济责任审计联席会议要通过制度的形式对各成员单位明确职责。审计进点时,组织、监察、人事等部门要共同派人参加,从各自职能的角度对被审计领导做出评价;审计中,发现违纪线索,纪检、监察部门要提前介入;审计后,建立由组织、监察、审计等多部门组成的联合检查组,对审计整改情况进行检查。联席会议各部门要按照各自职责对审计结果从不同角度加以利用,做到优势互补,形成监督合力,发挥经济责任审计成果的整体效应。

  4.实行审计结果综合分析运用制度。经济责任审计成果的运用不能局限于某一人或某一单位,对审计成果定期进行归纳、分析和总结,建立审计结果综合分析运用制度,特别是在进行同步审时,会有一些共性问题,对审计中带有普遍性、倾向性的问题和重大问题进行深入分析研究,从微观到宏观,以点带面,着重从体制机制上提出解决问题的对策和建议,形成综合报告和专题信息,进一步提升经济责任审计成果的运用水平,为领导层决策及管理使用干部等提供有价值的参考依据。

  5.逐步推行结果公开,建立社会公众监督力量实现机制。要充分调动全体公民监督的积极性和重视各种媒体的问责力量。公开是接受社会各界监督的最好方式,依法公开审计结果是审计法的要求,近年来,审计部门逐步增加了公告数量,扩大了公告范围,收到了较好的社会效果。另外,要建立完善民意诉求、社会需求的有效反映机制,包括民意的收集、政府监督和立法监督的启动等,重视民意、关注舆论,畅顺民意、舆论与国家机关的沟通渠道。让群众、新闻媒体参与到具体监督中,这既是对政府整改工作的有力促进,又能大大增强市民的公民意识和对社会的归属感、认同感。

  (四)创新审计管理,优化经济责任审计质量控制和提升机制

  随着审计工作的不断深化和社会影响的不断扩大,全面提升审计工作质量已成为关系审计事业生存与发展审计的关键,成为各级审计机关的一个现实而紧迫的任务。质量控制的核心是建立健全审计质量控制制度并保证有效地执行。

  1.改进思维方式。改进思维方式能有效提高审计专业人员解决问题能力和创新能力。面对经济责任审计对象的特殊性、审计情况复杂性、审计内容的综合性,需坚持用科学审计理念指导经济责任审计工作,审计人员需具备战略思维、辩证思维和创新思维。有战略思维,才能提出标本兼治的审计意见建议,才能在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用;有辩证思维,才能切合实际判断领导干部履行经济责任功过是非;有创新思维,才能适应经济责任审计工作新要求,才能推动工作方式转变,才能促使经济责任审计水平全面提升。

  2.加强审计信息化建设。推进计算机审计是对传统的审计工作理念、思维模式、工作模式、工作方式、组织结构的深刻变革。国家“十二五”规划提出,要建立和完善电子审计体系,从而应强化计算机审计在领导干部经济责任审计中的运用,着力构建适应信息化要求、以计算机审计为主要手段的经济责任审计工作机制。在项目组织和管理上,改进审计现场管理手段,加强即时交互和动态管理,提高审计项目质量控制和管理的效率和效果;在对绩效评价分析上,构建数据模型,扩大应用;在审计数据资源整合上,运用现代信息技术,建立被审计领导干部和被审计单位数据库,积极探索建立经济责任审计数据规划和计算机审计方法体系;在人才队伍建设上,建设一支政治坚定、业务精湛、技术过硬、作风精良的信息化审计队伍。进而实现审计业务信息化、审计管理数字化、电子审计标准化和审计队伍信息化。

  3.整合审计资源,提高工作效率。随着经济责任审计任务的日益繁重,审计力量相对不足的问题越发突出,需合理有效地推进审计资源的整合,挖掘内部潜力,提高审计工作效率。目前,义乌市审计机关为解决审计中的疑难问题,重点提高审计专业化能力,根据工作特点和业务能力,成立了 “绩效审计研讨小组”、“资产审计研讨小组”、“工程审计审议小组”和“计算机审计技术小组”四个专业小组,当审计组有需求时,通过召开座谈讨论和协助参与审计的形式,充分发挥专业审计小组的团队优势和集体智慧,有效解决了审计中遇到的一些难点、疑点问题。

  4.加强质量控制和审计过错责任追究。各级审计机关要建立健全有关的审计工作质量控制办法,严格实行审计项目三级复核制和审定制度,即审计组长、项目主审、专职复核人员三级复核,重点复核审计项目事实的表述是否清楚;适用法律、法规、规章是否正确;评价、定性、处理、处罚是否恰当;重要项目是否通过审计业务会议集体审定,审计程序是否符合规定等事项;对出具的经济责任审计报告,力求措辞适当、评价公正,经得起推敲;审计报告要征求被审计单位和被审计领导人的意见,认真落实不同意见并妥善处理,有效提高审计工作质量。同时,建立审计过错责任追究制度,强化审计人员的责任意识,明确各个环节应做的工作和责任,实行质量控制和责任追究制度。

  六、结束语

  经济责任审计制度体系的建立和完善,无论从加强对领导干部监督和管理,科学考核和任用领导干部,推动完善国家治理和保障经济社会健康运行的角度,还是从未来审计事业发展的角度都是势在必行。经济责任审计内容随着政治经济的发展和民主进步而不断发展,不同地区发展状况不同,对制度体系建设提出了挑战,制度建设是一个动态的过程,需要通过长期实践探索去不断总结和创新,制度体系建设也是一个系统工程,涵盖内容非常广泛,需通过不断实践促使其不断深化和丰富。完善经济责任审计制度体系,推进经济责任审计规范化建设,是在今后一个时期内需要不断探索的重大命题。由于研究能力的限制和研究时间的不足,这项研究结果存在一定局限性,报告中尚有许多不够严谨、有待商榷的地方,很多观点还未能进一步阐述清晰,甚至是不当的。课题组希望通过本课题的研究,起到抛砖引玉的作用,引发更系统、更深入的研究,以理论创新进一步推进实践创新,提高经济责任审计科学化水平。

参考文献:

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[12]张立民:《论国家审计-目标导向分析》,中国审计出版社,1994年10月第1版。

[13]吴德纯:“经济责任审计存在的问题及对策”,《中国审计》,2011年第8期。

课题组负责人:王春明

课题组成员:刘显龙、王锦、王望春

单位:义乌市审计局

 

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