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经济责任审计的功能定位及优化路径研究
2014-09-11 16:15   审核人:   (点击: )

【内容摘要】经济责任审计是一项具有中国特色的经济监督制度,是现代审计制度在中国的一种创新,其重要性日益突显。本文结合温州市经济责任审计的实践与探索,对经济责任审计的功能定位、审计的重点领域、方式方法的创新、审计成果的运用,协调机制的形成等做一些研究和思考。以期对今后经济责任审计的理论研究和实践操作起一定的推动和借鉴作用。

  【关键词】经济责任审计功能定位优化路径

  一、引言

  经济责任审计是审计机关对领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务履行情况进行的监督、评价和鉴证,是我国特有的一种审计监督制度。其萌芽于20世纪80年代的承包经营责任审计,经历了厂长(经理)离任审计、承包经营审计、任期经济责任审计三个历史阶段的发展和演变[1],并以1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》为标志,在全国有关政府部门、国有或国有控股企业、事业单位普遍推开,得到了全面的发展。2007年,经济责任审计又作为完善制约和监督机制的重要组成部分,写入党的十七大报告。2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布施行《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《规定》),是我国民主法制建设的一件大事,是继经济责任审计写进《审计法》后的又一个里程碑,充分体现了我们党在加强对权力的监督制约、推进党风廉政建设方面的决心和力度,也预示着经济责任审计在今后我国经济生活中将发挥着更加积极的作用。

  本文立足于我国目前经济责任审计理论和实践发展现状,结合温州市近年来经济责任审计的实践与发展,重点对经济责任审计的功能定位,关注的重点领域,方式方法的创新,审计成果的运用,协调机制的形成等进行研究。研究的目的在于解决经济责任审计在实践中的应用和操作问题,同时也起到抛砖引玉的作用,希望对今后经济责任审计的理论研究和实践操作起一定的推动和借鉴作用。

  二、经济责任审计的功能定位

  实现国家的良治是国家发展的客观需要。经济责任审计通过对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价,促进明确责任、进而落实责任,在监督制约权力运行,推动完善国家治理,预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险等方面发挥了积极作用,具体表现在:经济责任审计是干部监督管理的有效手段,是经济社会发展的有力保障,是民主法制进程的推动力量、是中国特色审计建设的重要举措。

  (一)经济责任审计是干部监督管理的有效手段

  1.干部监督管理的需要是经济责任审计产生的动因

  经济责任审计产生的首要动因是加强对领导干部监督的需要。80年代初期,随着经济体制改革的推进和企业自主权的扩大,少数企业厂长(经理)不能正确处理国家、企业和个人三者之间的利益关系,盲目决策,弄虚作假,急功近利,搞短期行为,非法侵占国家和企业的利益,而政府及相关部门不能再像过去那样用行政手段直接干预企业的经营活动,需要通过审计监督来维护国家和企业的利益,于是厂长(经理)离任审计应运而生。进入90年代以来,党政领导干部监督的薄弱环节也逐步显现,如权力和责任脱节,领导干部知道自己的权力有多大,但对自己应负的责任不清楚,而经济责任审计就是把权力和责任结合起来;又如过程监督缺乏,许多经济问题,特别是经济犯罪的爆发,其产生、发展总有一个过程,许多问题不积累到一定程度,不会引起人们的注意和重视,而经济责任审计就是过程监督,通过经常性的监督,不断提醒各级领导干部时刻约束自己。当前,我国还处于社会主义初级阶段,加强反腐倡廉建设,面临着严峻复杂的执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验。经济责任审计作为一种可以及时发现并纠正苗头性、倾向性问题的经常性审计,体现了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,在推进反腐败斗争中有着独特的作用[2]

  经济责任审计产生的另一动因是为管好领导干部服务。经济责任审计是对党管干部原则的丰富和发展,其核心是为党管干部服务。第一,领导干部选拔任用程序的需要。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,对需要进行经济责任审计的被考察党政领导干部,应当委托审计部门按照有关规定进行审计,这样经济责任审计就成了领导干部选拔任用的一个重要程序; 第二,全面、准确考核领导干部的需要。随着社会主义市场经济体制的建立,社会经济环境的日益复杂,领导干部涉及经济内容增多,对其考核、监督出现了新的情况,组织部门利用传统的以定性考核为主的方法,对领导干部的实际情况,尤其是经济责任履行情况难以作出科学、准确的评价和判断。因此,需要经济责任审计的介入和配合;第三,降低领导干部选拔任用风险的需要。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。用人失察失误造成严重后果的,应当根据具体情况,追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。领导干部的能力和水平是隐性的,不易衡量,而经济问题容易显现化,通过经济责任审计,可以使组织部门选拔任用干部心中有“底”。

  2.审计自身的优势使经济责任审计能够充当干部监督管理的重要手段

  在我国,经济责任审计作为国家审计的重要组成部分,其独立性,审计手段的专业性,以及审计信息的客观性,使得经济责任审计成果成为权力制衡机制中最具工具性的权力制约因素。纪检、监察、司法等部门只有立案才能进行侦查,立案是有条件的,这就使纪检、监察、司法等部门的监督缺乏常规性,而对列入审计计划的经济责任审计对象,不管有没有发现问题,都可以进行审计。经济责任审计监督工作的经常化、规范化和制度化使得它能够最大限度地揭露经济领域中的违法乱纪和贪污腐败事件。同时,经济责任审计制度的建立,把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来,对领导干部的管理和监督更加深入,也使党内监督制度更加完善,监督手段更加有效,对提高党的建设科学化水平具有重要意义。而且,《规定》指出,审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况作出界定。这也是对领导干部在工作中能否科学决策、依法执政的监督,防止领导干部决策失误、权力失控、行为失范。通过审计,既保护了锐意改革,坚持原则,敢抓敢管,廉洁奉公,履行经济责任好的领导干部,又揭露查处了一批贪污腐化,侵占国家集体资产,铺张浪费,行贿受贿的腐败分子,为组织部门考核使用干部提供了重要依据,事实表明,经济责任审计并不是简单地对领导干部进行查处,恰恰是纯洁了干部队伍。据统计,1998年至2010年,审计机关共对43万多名领导干部进行了审计,各级党委、政府和干部管理部门、纪检监察机关利用审计结果,依法依规依纪对4%的人员给予免职、降职、撤职和其他处分,一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部,因审计结果反映较好而受到肯定和提拔[3]

  (二)经济责任审计是经济社会发展的有力保障

  领导干部掌握着经济决策的重要权力,承担着公共管理的重要职责。开展经济责任审计,特别是对重点地区、重点部门和关键岗位领导干部的经济责任行为进行监督,一方面,有利于为政府和相关部门提供客观准确的信息,反映经济运行真实情况,推动制定和实施科学的政策措施;另一方面,有利于对领导干部的决策行为进行约束,推动落实重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等管理制度,促进科学决策、民主决策和依法决策[4]。《规定》指出,经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门(系统)、本单位科学发展为目标,以领导干部任职期间本地区、本部门(系统)、本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础进行审计和作出评价,这对于进一步促进领导干部按照科学发展观的要求来思考、规划和部署经济工作,避免“越位”、“缺位”和“错位”,推动经济社会发展具有十分重要的意义。据统计,1998年至2010年,各级审计机关通过经济责任审计,共向各级党政领导提交审计报告、综合报告和专题报告40多万篇,对推动经济社会又好又快发展发挥了积极作用[5]

  (三)经济责任审计是民主法制进程的推动力量

  1.经济责任审计本身就是民主法制进程的产物

  民主法制进程的重要标志是领导干部行使权力是否受到有效监督。当前,党风廉政建设中出现的不少情况和问题,大都与一些地方、部门和单位的少数领导干部没有正确行使权力、认真履行职责有关,很大程度上也反映出对这些领导干部的管理和监督不力。而经济责任审计围绕领导干部经济责任履行情况进行监督和评价,促进领导干部正确履行经济责任,促进单位加强内部控制和管理,改善单位的内部管理环境,改变滋生腐败行为的管理环境,进而预防和遏制腐败行为,并通过不断加大审计力度和深度,加大审计披露和处理处罚的力度,惩治腐败行为。据统计,1998年至2010年,经济责任审计查出领导干部以权谋私、失职渎职、贪污受贿及侵吞国有资产等个人经济问题金额21亿元,移送纪检监察和司法机关7600人,纪检监察和司法机关利用审计结果严肃处理了一批领导干部[6]

  2.经济责任审计的发展又推进民主法制进程的深化

  随着民主法治进程的加快,人民政治参与的积极性不断提高。法治将民主制度化、法制化,为民主创造可操作、稳定的运行和发展空间;民主为法治注入新的内容和动力,使法治真正为保护人权、自由幸福发挥重要的作用。《规定》指出,要以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点。有利于增强领导干部的法治意识和自我约束能力,推动各级领导干部切实在法律的规范内开展工作,做到依法办事、依法行政,依法作出决策,依法接受监督,并通过发挥领导干部的示范带动作用,不断提高其他各个领域的法治化水平[7]。而且随着经济责任审计的发展,审计机关依法逐步公开经济责任审计结果,这意味着把领导干部履行公共受托经济责任的过程及结果向社会公开,也就是把领导干部的权力运行置于全社会的监督之下,体现了国家民主法制的进展和深化。

  (四)经济责任审计是中国特色审计建设的重要举措

  纵观世界各国,不管按审计分类的哪种标准,除了中国都没有经济责任审计。我国坚持党管干部的原则,预算管理与干部管理出现了一定程度的分离。各级政府和人大按照法律规定履行预算管理职权,各级党委及其组织部门等履行干部管理职权,并由各级人大按照法律程序予以任免。审计机关作为政府组成部门,依照法律规定向本级政府负责和报告工作,并受政府委托向本级人大常委会报告审计工作。同时,对领导干部的审计和报告审计结果,需要构建一种特定的委托审计制度来予以实现。经济责任审计在我国从无到有、自下而上创新性地发展起来,特别是《规定》的颁布实施,标志着我国的经济责任审计在制度层面走向成熟。

  三、经济责任审计的重点领域和对象分类

  (一)何为重点领域和对象分类

  2010年3月,在国务院第三次廉政工作会议上温家宝总理以“加强重点领域和关键环节反腐倡廉制度建设切实提高制度执行力”为题作出了重点讲话。从总理的讲话中理解所谓重点领域,就是如“土地出让、矿产资源开发、公共工程建设、企业重组改制、金融等领域”以及“教育、医疗、社保、环保等社会事业和民生领域”这些涉及国计民生的领域。经济责任审计作为“从源头上遏止腐败的有效手段”,同样要明确重点领域,加强对重点领域的审计。分类则是管理的基础,把无规律的事物分为有规律的,按照不同的特点分类事物。经济责任审计的对象分类则为贯彻落实“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的经济责任审计工作原则,加强经济责任审计项目计划管理,进一步突出审计重点,细化经济责任审计对象分类,做到即突出重点,又讲求效率。从管理角度看,重点领域是强调对腐败现象易发高发的领域审计,而对象分类是针对不同的审计对象采用不同的审计频率进行科学分类,区别开来实施审计。两者虽是不同的管理形式和方法,但其目的是相同的,都是突出对经济活动复杂、资金资产量大的重点部门和重点单位领导干部以及掌握重点经济决策权、执行权等关键岗位领导干部的审计,以提高领导干部经济责任意识和经济发展管理能力,促进领导干部守法守纪守规尽责,推进依法行政、依法履行经济责任,是构建惩防体系、推进反腐倡廉建设的必然要求和重点举措。

  新时期,经济责任审计面临许多新情况新问题,一些重点领域和关键环节腐败现象仍然易发高发。应当采取有力措施,科学管理,突出重点,预防重点领域和关键环节腐败行为的发生。因此,加强经济责任审计的重点领域和对象分类研究,建立和完善重点领域审计和对象分类管理机制,深化经济责任审计,促进领导干部落实科学发展观、依法行政、依法理财和规范权力运行,对于提高反腐倡廉科学化水平,推进重点领域和关键环节的预防腐败工作具有重点意义。

  (二)重点领域和对象分类研究的必要和可行性

  随着经济社会的发展,容易滋生腐败的一些重点领域和关键环节的范围也越来越宽,经济责任审计的任务也越来越重,必须针对腐败现象新的表现形式和存在条件,推行经济责任审计重点领域和对象分类管理。

  1.推行重点领域和对象分类管理是体现审计监督成果的有效途径

  当前,突出重点领域和关键环节有利于我们把握反腐倡廉建设规律,结合当前反腐败工作实际,将腐败现象易发多发的几个重点领域作为经济责任审计的重点,目标明确,操作性强,可以从根本上保护干部健康成长,为经济社会发展服务,确保领导干部廉洁安全。从我国近年来查处的违纪违法案件看,一些不法分子不择手段拉拢腐蚀重点领域的干部,重点领域已成为腐败易发多发的重点部位,成为诱惑大、容易失足的高风险岗位。如土地管理、工程建设、矿产资源开发、产权转让、政府采购等重点领域,行政审批权、资源配置权、行政执法权相对集中,对经济社会发展影响大,是广大人民群众十分关注的焦点。经济责任审计工作,突出对国有及国有控股企业领导人和财政财务收支数额较大、有财政资金分配权和行政审批权的重点部门以及领导关注、群众反映强烈的单位领导干部的经济责任审计,只有真正把握住了重点领域和关键环节,才能充分发挥经济责任审计在干部管理和监督中的作用。

  2.推行重点领域审计和对象分类管理是保障“逢离必审”的有效执行

  “逢离必审”既是一个广义的概念,又是一个对当前经济责任审计工作提出的具体要求。从广义上来说,“逢离必审”是指党政领导干部和国有及国有控股企业负责人在离开原工作岗位前必须接受审计监督,包括任期经济责任审计和离任经济责任审计。从具体要求来说,“逢离必审”是原审计长李金华在全国经济责任审计会议上对审计机关提出的,从2005年起,对国有及国有控股企业领导人员基本做到“逢离必审”、“先审后离”;对财政财务收支数额大、有财政资金分配权和行政审批权的重点部门领导干部逐步做到“逢离必审”。然而,离任审计和任中审计是领导干部任期经济责任的一个整体,二者有机结合,相辅相成。由于离任审计普遍存在着“先离后审”的现象,审计成果利用严重滞后。加之离任审计属于事后监督,往往依靠“事后”的威慑力,显然不足以堵住腐败源头。所以,审计不必等到离任,领导干部不仅要接受离任时的审计,也要接受任中的经济责任审计。而经济责任审计推行重点领域审计和对象分类管理作为离任审计与任中审计相结合的裁体,进一步筑牢了干部廉政建设的“防火墙”,有效发挥了经济责任审计的防范作用。可以说,经济责任审计推行重点领域审计和对象分类管理不仅贯彻落实“逢离必审”的具体体现,还丰富和发展了其内涵,确保“逢离必审”有效地执行。

  3.推行重点领域审计和对象分类管理是“合理配置审计资源,发挥审计最大效能”的现实需要

  目前,运用经济责任审计评价考察领导干部任职期间履行经济责任情况、经济管理能力和从事经济活动情况,已成为干部考核和管理工作的重要参考依据。但随着工作的不断深入,审计机关经常遇到审计资源不足与审计任务重、时间紧的矛盾。特别是在基层审计机关,不但要保证完成署定、省定、市定以及法定的审计项目,而且要及时完成政府交办的其他审计事项;在此基础上,还需承担大量的经济责任审计任务。同时,经济责任审计由组织部门委托,审计对象的确定基本由组织部门确定,往往因党委、组织部门调整干部的不确定性,容易造成离任时间与审计时间难于衔接,产生审计监督滞后的现象,或者因审计的对象多、工作量大,要在规定时间内完成审计任务,势必影响审计质量。为避免经济责任审计流于形式,有效解决审计任务重与审计力量不足的矛盾,只有在充分考虑审计机关现有的审计资源和经济责任审计特点的基础上,推行重点领域审计和对象分类管理,有重点分步骤地安排年度审计计划,解决审计力量与审计任务不匹配问题,让有限的审计资源用在刀刃上,解决了经济责任审计工作中如何贯彻落实“全面审计,突出重点”问题,使审计机关真正做到有所为,有所不为,集中力量强化对重点岗位领导的监督力度,才能使有限的审计资源发挥最大的审计效果。

  综上所述,重点领域和对象分类研究是非常必要和可行的。那么如何实施重点领域审计和对象分类管理,将是我们经济责任审计面临的重大课题,这就需要我们审计机关在总结经济责任审计工作经验的基础上,对如何实施重点领域审计和对象分类管理问题进行深入的调查研究。

  (三)如何实施重点领域审计和对象分类管理

  今年7月,审计署审计长刘家义在全国审计工作座谈会上指出,经济责任审计的法定审计对象尚未实现全面覆盖,部门和单位内部管理干部的经济责任审计尚未全面展开。今后,在对各级领导干部全面实施经济责任审计的基础上,还要突出重点。同时明确,审计署决定对审计对象实行分类管理,加强对经济活动复杂、资金资产量大的重点部门和重点单位领导干部以及掌握重点经济决策权、执行权等关键岗位领导干部的审计。并确定了经济责任审计工作三项重点:一是突出重点部门和重点单位,加强对经济活动复杂、资金资产量大的重点部门和重点单位领导干部的审计;二是突出关键岗位,加强对掌握重点经济决策权、执行权、管理权和监督权等关键岗位领导干部的审计;三是突出重点事项和重点资金,加强对管理、分配及使用重点项目和重点资金的部门、单位和岗位领导干部的经济责任审计。11月,省委书记赵洪祝在全省贯彻落实经济责任审计办法电视电话会议上,强调要把关注风险、关注民生、关注绩效和关注责任放在经济责任审计的突出位置,把促进体制机制完善和管理规范,促进权力制约与约束机制的建立作为经济责任审计重点任务,加强对权力运行关键人、权力运行关键环节和权力滥用重点领域的审计监督,充分发挥经济责任审计的建设性作用,进一步提升服务大局的水平。

  早在2006年,我省省委组织部和省审计厅联合发文,出台《浙江省省本级经济责任审计对象分类管理办法》,针对不同的审计对象,采用不同的审计频率,对不同类别经济责任审计对象实行一届审两次或审一次(包括任中审计、离任审计)等。按照党政部门不同性质,采取不同的审计方法,对资金运作总量大、下属单位较多的重点党政部门领导干部及市级国资运营公司,以预算执行审计、财务收支审计或资产负债损益审计与经济责任审计相结合为主,关注全部政府性资金;对资金运作总量一般、有一定的专项资金、也有一定下属单位的党政部门领导干部则以经济责任审计为主;对一些单位较小、财政资金主要用于人头经费和日常运转的部门(单位)的领导干部,可以预算执行审计、财务收支审计等审计形式代替经济责任审计;在条件成熟的前提下,对一些管理比较规范、资金量小的单位领导,以离任交接制度代替经济责任审计。并按此方法将经济责任审计对象分为A、B、C、D四类管理,对A类对象中的市、县(市、区)长,按照每年审计12个项目安排,逐步加大审计的数量。对 B类对象中的部门和单位,实行“任中抽审加离任必审”。对C 类对象中的单位和部门,以离任审计为主加必要的任中抽审。对D类对象中的单位和部门,以离任审计为主。

  近年来,我省市县经济责任审计,基本确立以发展思路为起点、经济决策为龙头、执行绩效为重点、“自上而下”的审计工作思路,围绕“权力运行公开化、资源配置市场化、行为操作规范化”,突出对财政管理、公共资源、投资项目、民生环保等重点领域的审计。下面以市县经济责任审计为例探讨如何实行对重点领域审计。

  一是权力运行公开化。重点关注党委政府议事决策机制是否健全和决策过程是否民主,如是否建立重大经济事项决策制度,重大经济事项标准是否明确,是否明确必须经过集体讨论和实行分工决策的事项规定并严格执行,决策结果在一定范围内公开等。根据市县领导干部权力运行的重点领域,突出财政管理公开化、公共资源配置公开化、投资项目管理公开化、民生环保公开化等四部分内容审计。财政管理公开化:审查预决算和调整预算资料是否按规定全口径真实、完整、及时向人大报送审查;审查预备费、预留资金等机动财力的审批、财政补助、补贴、奖励政策制定是否纳入部门和政府集体决定范围,各类审批结果、财政预决算、财政收支及相关信息是否及时、准确地在本级政府或主管部门网站上公布等。公共资源配置公开化:审查国有土地使用权的出让或收储、收购的报批,稀缺资源出让或收回的报批,国有资产处置的报批,非转经资产的报批,以及招商引资的报批是否纳入部门和政府集体决定范围,土地利用总体规划、年度计划和各类报批结果是否在本级政府或主管部门网站上公布。投资项目管理公开化:审查政府投资项目计划编制的参考依据、程序、结果是否在本级政府或主管部门网站上公布,重点项目和500万元以上的公益性建设项目,是否采取听证会、征询会或公示等方式广泛征求社会各界和公众的意见;投资项目立项(可研批复)、招标投标、施工管理、设计变更、资金拨付、材料采购以及投资项目竣工验收、审价、交付使用等各个环节在本级政府或主管部门网站上公布。民生环保公开化:审查涉及保障房、安置回迁房年度建设计划、开工和竣工项目信息以及分配准入条件、落户监管等信息在本级政府或主管部门网站上公布。环境保护政策依据、政策目标,程序操作在本级政府或环保部门网站上公布。

  二是资源配置市场化。重点是关注公共资源的分配方式和资源分配中的权力运作,如非转经资产管理、招投标平台建设及招标采购管理等稀缺资源经营使用配置是否坚持“公开、公平、公正”的原则并履行审批程序和手续,有无通过设定门槛、限制市场准入等方式指定配置和使用。根据市县资源要素和分配过程(环节)及绩效情况,突出财政管理公平性、公共资源配置市场化、投资项目管理市场化、民生环保公平性等四部分内容审计。财政管理公平化:审查税收和财政优惠政执行,有无向特定对象提供特定优惠政策且违反国家有关规定。严肃财政优惠政策;教育、卫生等项目资金在城乡区域的投入是否平衡;政府采购是否遵循市场化原则公开、公平规范操作,公开招标等比例指标是否符合相关规定。公共资源配置市场化:审查国有建设用地使用权出让、特许经营权(稀缺资源经营使用配置)、国有资产出租、转让等非转经资产以及国有企业产权改制、转让等处置是否按法律法规规定实行公开招拍挂,有无向特定对象人为设置条件、违反程序、违规减免或返还等违规操纵。投资项目管理市场化:审查投资项目招标代理、勘探、设计、监理以及项目承包、施工等环节是否实行公开招投标,有无向特定对象人为设置条件、泄露标底以及违反程序或方式、资格审查不严、评标不公、违规签定采购合同等违规操纵;投资项目政府采购的设备、材料是否实行公开采购,有无向指定的供应商进行采购、擅自提高采购标准、泄露标底、违反采购程序或方式、违规签定采购合同等违规操纵。民生工程公平化:审查住房保障对象的资格审查是否严格,保障房供给与实际保障对象有无存在错位的问题,保障房分配是否公平、公正;被拆迁房屋和安置用房的价格评估是否严格,房地产评估机构是否按规定产生,有无指定评估机构,有无人为压低或者抬高被拆迁房屋的市场评估价格;城镇污水处理设施及配套管网、垃圾处理设施项目以及市政道路清扫保洁、公共绿地养护是否向社会公开招标产生,有无向特定对象人为设置条件、泄露标底以及违反程序或方式、资格审查不严、评标不公、违规签定采购合同等违规操纵。

  三是行为操作规范化。重点是审查决策和执行的科学性和规范性,如上级方针政策贯彻落实是否到位,实施管理是否到位,项目效益是否现实。根据市县领导干部行为操作规范的重点领域,突出财政管理规范化、公共资源配置规范化、投资项目管理规范化、民生环保规范化等五部分内容审计。财政管理规范化:审查政府非税收入是否依法纳入综合财政预算,有无违反规定乱收、缓收、减收、免收政府非税收入;财政支出严格按权限审批,有无无预算支出和使用抄告单形式控制资金管理和使用,转移支付资金及专项资金管理是否规范,有无骗取、截留、挪用上级专项转移支付资金;政府债务管理是否按省规定建立制度、编制年度债务计划、足额计提偿债资本金,是否严格控制负债率、债务率、偿债率,有无盲目举债、违规贷款、违规担保、违规使用。公共资源配置规范化:审查招商引资管理是否规范,有无引进高能耗、高污染、低质量等国家禁止、限制发展的项目,有无虚假投资、骗取财政补贴、不按期建设投产项目,有无对“两高一剩”行业的投资和政策优惠;土地存量管理和开发利用是否规范,有无预征、带征、以租代征、未批先征、未批先用、供而不用,有无违规变更土地使用性质;规划建设是否全过程监管,有无违规调整控制性规划、土地容积率,有无违规审批规划设计方案和施工许可。特许经营权管理是否规范,是否存在无序开发、低效利用以及破坏浪费资源,杜绝因措施不力,监管不到位造成资源流失。国有资产出租、转让等非转经资产以及国有企业产权改制、转让等是否严格合同监管,有无因管理不善或失职渎职造成国有资产严重流失。投资项目管理规范化:投资项目前期管理是否规范,有无盲目建设、重复建设,有无违规审批项目和未批先建等;项目进度和质量控制是否严格,有无违规“三超”、违规变更,有无因管理不善或失职渎职造成损失浪费或项目质量问题;是否按规定程序办理竣工验收、资产移交、产权登记,并做好后期维护管理工作。民生工程规范化:审查保障性住房政策执行是否严格,是否存在用地、建设、准入、出租、出售、使用、监管等各个环节的违法违纪行为;城市房屋拆迁政策是否严格,是否存在擅自变更批准的项目规模和用途,有无违法拆迁和违规执行拆迁补偿政策。环境保护与治理政策执行是否严格,有无因处罚不到位、失职渎职造成重大环境问题。

  围绕“三化”实施重点领域的审计,加强对“权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权大”等重点领域、重点部位监督,逐步完善权力运行制约和监督机制,促进领导干部正确履行经济责任,从而有效地解决权力集中和权力失控问题,实现经济责任审计的目标。

  四、经济责任审计的优化路径

  (一)创新思维,引领工作

  科学的审计思维能在新的思想高度上形成推动审计工作科学发展的共识。从某种意义上讲,新的思想高度就是要摆脱传统的思维模式和传统利益格局的制约,善于运用新的理论、新的模式和新的观念来指导我们的思想和行动。要在把握经济责任审计特点的基础上,深刻理解经济责任审计的职责任务,努力培养战略思维、辩证思维、开放思维和创新思维,坚持用科学审计理念指导经济责任审计工作。

  一是培养战略思维。要顺应领导干部的战略思维脉络,准确把握新形势对经济责任审计工作的新要求,研究和探索经济责任审计如何为党管干部服务的问题,更加自觉地从发展大局出发确定经济责任审计的内容和重点,主动调整工作思路和工作方法,发挥好经济责任审计制度的约束和导向作用。切实改变单一查账、单一关注财政财务收支的审计方式和思维习惯,善于在解剖“麻雀”中归纳和分析权力运行中带有普遍性、规律性和倾向性的东西,提出标本兼治的审计意见建议,在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用,提高经济责任审计的主动性。

  二是培养辩证思维。经济责任审计情况复杂,简单对照法律法规和制度来直接判断是非对错的定向思维,已经不适应经济形势发展的要求。在判断领导干部履行经济责任功过是非时,如何评判突破现有制度的决策和管理行为,如何评判决策结果的绩效,都需要树立辩证的思维方式。不仅要对照法律法规,还要分析决策环境、执政理念和领导干部个性特点,要用有利于发展、有利于民生的眼光看问题、做结论,以更加积极主动和有效地发挥审计“免疫系统”功能,推动地区、部门和单位科学发展。

  三是培养开放思维。开放性思维,是指突破传统思维定势和狭隘眼界,多视角、全方位看问题的思维。经济责任审计需要培养开放思维,需要打破固定的思维方式,突破直线思维定势,善于兼收并蓄、换位思考、博采众长,充分借鉴各方面有益经验,认真分析采纳各方面合理意见,努力取得事半功倍的效果。不断拓宽审计工作面,要将“审计工作置于地方经济社会发展的大环境、大格局中去考量和把握”。要广开言路,掌握社情民意,开启智慧和能力,分析判断,去伪存真,去粗取精,掌握审计工作的主动权、先导权、话语权,提高经济责任审计的公信力和执行力。

  四是培养创新思维。“创新”是一个民族的灵魂,是推动事物发展的重要动力。中国审计事业的发展必须依赖自身的创新,经济责任审计本身是现代审计制度在中国的一种创新。面对新形势、新任务和新要求,经济责任审计工作必须不断总结经验,寻找差距,不断调整和校正审计发展路径,通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新,不断适应有效服务国家治理的需要,推动国家治理的完善和改进。

  (二)创新方法,科学审计

  随着审计实践的丰富与审计理论的发展,审计方法也经历了由简单到复杂、由低级到高级、由个别到群体的漫长的历史演变,逐渐形成有系统的方法体系。审计方法作为一个技术方法体系,其内容会随着社会经济的发展,审计科学的深化而不断更新。事实上,在从传统审计进入现代审计的发展过程中,审计方法已经经历了三个发展阶段:一是从面向数据发展到面向制度和面向数据并举,二是从单纯的财政财务审计发展到财政审计和经济效益审计并举,三是从单纯的手录数据处理系统审计发展到手录数据处理系统审计与电子数据处理系统审计并举。通过不断的借鉴、吸收与创新,审计方法从单一听审技术到综合检查技术,从手工审计手段到电脑技术审计手段,走出了自己的一条创新发展的道路。

  除了一些常用的审计方法,如审阅、观察、查询、监盘、函证等方法外,还广泛采用等调查表法、座谈会法等一些特殊的方法。这里对常用的经济责任审计方法不作赘述,结合温州市经济责任审计的实践与思考,仅对一些创新的方法技术做些讨论。

  1.网络民意调查

  民意调查是公认的测量民意的最直接最客观的工具之一,它与民主政治相伴相生。民意研究专家曼德森(Harold Mendelsohn)认为,所谓的新政治,就是民意调查、电脑、电视三者交互运用之下的产物[8]。民意调查借助互联网发展而形成的网络民意调查被认为是未来最具潜力的调查方式。

  网络民意调查是指一定的行为主体基于互联网的技术平台,利用网络问卷或网络互动交流组等多媒体载体,在互联网空间迅速、准确的收集网民、公众对公共事务的意见和态度,并加以整理,以此为政府和相关单位决策提供依据和参照的过程和行为。网络民意调查的优点在于:一是具有便捷性和高参与性,能够围绕热点问题及时、实时进行调查;二是具有过程的匿名性和互动性,能够全面客观的获取网民的意愿和态度;三是具有主题的针对性和结果的公开性,能够产生较大的影响力和社会的关注度。近几年来,通过网络开展民情调查成为各级领导了解民意的重要途径。网络民意调查以其参与主体的多元性、表达意见的真实性、影响范围的广泛性等优点而得到了迅速的发展。

  经济责任审计中开展网络民意调查。首先,合理设计公众评价指标。在充分调查和分析被审计市县社会经济实际发展情况的基础上,以“风险、民生、绩效、责任”为重点,突出科学决策、民生保障、可持续发展、依法行政、廉洁从政等责任,按照层次分析法合理确定公众评价指标,以检验老百姓对的政策认知度、行政满意度等方面的评价。减少与经济责任审计基本职责——“权力制约与监督”无关事项,对领导的政绩评价,要突出“民主、民生、民意”。其次,及时发布“网络民意调查”信息。在被审计市县政府的外网、当地有知名的公众论坛发布“网络民意调查”公告,邀请当地民众参与,并采用数列统计分析方法建立综合评价模型统计结果,形成网络民意调查结论,增强了审计结论的权威性。

  审计方法创新的案例介绍:

  在2010年温岭市市长经济责任审计中,浙江省审计厅赴温岭审计组充分利用网络优势,设计指标体系开展网上问卷调查,建立评价模型开展定量评价。首先,根据温岭市“东西并进、整体跃升”的发展总战略,分析提炼了19个相关指标,内容涉及民生工程建设、产业结构优化、环境保护、招商引资、政府要素制约破解等方面,着重审查政府决策目标的实现程度、决策实施的综合影响以及决策各方的满意度。除选项问答外,还对“当前温岭市委、市政府最需要解决的是什么问题”进行征询。其次,在温岭市政府外网和温岭当地知名的论坛发布调查表进行征询。最后,采用模糊综合评价模型的方法,建立评价模型开展定量评价模式,将定性的评价转化为定量的结果。

  “网络民意调查”采取无记名方式,充分调动了当地群众参与的积极性。 “网络民意调查”信息一公布,短短2个星期内就有302位群众参与了网上投票和留言。经统计,温岭市重大经济决策执行情况及效果满足“很满意”和“满意”的概率之和为0.568,略小于经验数据0.6,说明温岭市重大经济决策执行情况及效果需进一步提升。

  2.访谈法

  访谈法是指由审计人员向当事人或知情人询问、交流来获得审计信息的方法。在地方党委、政府领导干部经济责任审计中,通过与离退休的老领导、党委常委会成员、人大政协领导、政府班子成员、部门乡镇领导和一般干部进行座谈方式,广泛听取对被审计者的工作思路、工作作风、工作方法、工作效果的意见。使用这种方法,可以在较短时间内,较容易获取较为全面证据。运用访谈法获取审计证据,要注意以下几点:围绕经济责任审计的内容,拟定调查提纲,可将提纲提前告知被访谈对象,比便做好发言准备;在谈话过程中要采取谦虚的、同志式的态度,争取与被访谈对象的合作;可以按照提纲提问,也可以根据需要临时提出问题,并做好记录;审计过程中掌握的一些待查内容和疑点等,应有针对性地与开展个别谈话。

 访谈法在经济责任审计中较好地发挥了“四个作用”。一是完善了审计内容。经济责任审计的部分内容,如领导干部个人廉洁自律情况等,仅凭会计资料、其他书面材料是难以判断和查证的,通过访谈,直接向有关人员询证领导干部个人廉洁自律方面直系亲属在其管理范围内经商情况、工作用和使用(占用)国有资产等情况,以保证审计内容的完整性。二是充实了评价依据。对于领导干部任期内工作业绩和履行职责情况以及存在的问题作出的总体评价和责任的界定,分清直接责任、主管责任与领导责任、现任与前任责任、个人决策和集体决策等责任,评价更准确。三是深化了审计成果,通过访谈,发现了一些单位帐外资产、小金库、虚列支出转移收入等严重违法违纪问题线索,确保了审计的查深查透。四是增加了沟通理解。通过访谈,审计报告中提出的处理意见和整改建议能更结合被审计单位实际,更容易被接受和落实,审计监督和服务的职能得到了更好的发挥。

  审计方法创新的案例介绍:

  温岭市市长经济责任审计中,审计组积极走访有关部门进行访谈。访谈的对象包括温岭市党委政府主要领导、人大主任、政协主席、主要部门领导、老干部等。访谈内容主要包括温岭市党委政府近三年出台的主要经济决策、政策有哪些,市长任职期间的主要成绩和不足表现在哪些方面,影响温岭发展的主要制约因素是什么,对历史遗留问题如何处理等。通过访谈,审计组了解到温岭市水污染较为严重,产业结构调整未有根本性突破,影响温岭发展的主要是土地、环境等因素;历史遗留问题中对国有资产的整合未有突破性进展等等。访谈结果有助于确定重点审计的发展思路,对思路执行中存在的问题有初步的判断,对审计结果有预期。

  3.政策评价

  政策评价是指依据一定的标准和程序,对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。独立、客观、公正、有效的政策评估,对于政府部门制定、执行、调整和创新政策具有积极的指导意义。

  与其他评估主体相比,国家审计机关在进行政策评估方面具有得天独厚的优势:
  一是国家审计机关具有《审计法》赋予的特殊权力,使审计机关能够获得相对完整、详实的数据资料。公共政策评估的过程是信息获取和信息处理过程,根据公共政策制定、执行等各方面的情况和数据进行全面收集、并加以科学分析。由于信息公开程度有限,社会团体很难完成这项工作,而国家审计机关在审计过程中能够获得较完整的数据资料,通过科学组织和统计分析,能够更及时、准确、深入地了解国家经济社会运行中政策法规执行情况,发现机制体制上不完善的地方。因而,国家审计机关也更有责任和义务充分利用掌握的信息资料,进行研究分析,为完善机制体制献计献策。
  二是审计独立性使审计机关能够客观公正地进行公共政策绩效评估。政府评估由谁来做,直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性、权威性。由于受信息公开程度等因素的限制,公民及社会团体很难进行公共政策绩效评估;而政府内部自上而下的监督或是自下而上的情况反馈,由于受各种利益关系的制约也很难客观地反映公共政策绩效。国家审计机关的独立性,使其观点和看法不受政府利益和本位主义影响,能够提高公共政策评估的客观性和全面性,更能够提高公共政策评估结论的公信力。

  经济责任审计政策评价,通过对政策的制定、政策的实施及政策实施的效果三个环节进行系统的分析。从纷纭繁杂的经济社会发展中提取了与政府和领导作用直接相关的部分,进行系统的考察,真正反映出领导干部在经济社会发展中的作用,更符合经济责任评价的逻辑。主要做法:一是构建评价指标体系,采用分层次的方法逐步分解,把整个政策最终分解为具体的可描述的指标,也是让政策评价由模糊到清晰的过程;二是收集指标评价资料,对照相应的具体指标,分别采用了询问、访谈、查阅、计算、问卷调查等方法收集相关资料;三是进行综合评价,根据收集的资料对每个指标都作出详细的描述,然后按完善、待改进、缺陷三种分别归类,逐个给出结论,最终形成综合评价。

  由于采用了政策综合评价模型,使与政策相关的因素逐步被分解为可描述的指标,指标分解的过程也就是让政策由抽象到具体的过程,也是让政策评价由模糊到清晰的过程。这样就可以对指标收集相应的资料,进行定量或定性进行描述,使政策的评价具有可操作性。同时,通过构建政策综合评价模型,可以对政策进行系统而深入的分析,一改传统侧重于问题评价的偏颇做法,克服了凭直觉评价的局限,使评价更加客观、科学。有利于对政策整体进行综合评价,有利于对政策作进一步完善。

  审计方法创新的案例介绍:

  在温岭市市长经济责任审计中,审计组构建综合评价模型对温岭市“退二进三”政策进行分析与评价。一是构建评价指标体系,采用分层次的方法逐步分解,把整个政策最终分解为32个具体指标;二是收集指标评价资料,对照相应的32个指标,分别采用了询问、访谈、查阅、计算、问卷调查等方法收集相关资料,通过对新旧政策的分析比较,掌握政策的主要内容与变化情况,并对相关人员进行询问,进一步了解该政策出台的背景、政策要实现的目标、政策方案的调研与论证情况、补偿比例的测算依据以及该工作的进展情况,获取相关的佐证资料;三是进行综合评价,根据收集的资料,对32个指标中的每个指标都作出详细的描述,然后通过指标的描述情况按完善、待改进、缺陷三种分别归类,然后逐步向上一层次汇总,层层推进,最终形成综合评价。

  审计结果在肯定温岭市“退二进三”政策有效推进第三产业发展、提高城市品位的同时,也指出了“退二进三”政策在制定与实施过程中存在的一些漏洞与不足。这些问题的提出,得到了温岭市主管部门的高度认同,为温岭市政府进一步完善“退二进三”政策提供了很好的参考依据。

  4.政绩对比

  2009年,中央出台的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》指出,要完善考核内容,增强考核内容的科学性,充分体现科学发展观和正确政绩观的要求,充分体现考核内容的激励性和约束性。笔者认为,如能按照这一意见进行有针对性的审计,将对领导干部的政绩决策起到有效的约束作用,因为领导干部对未来发展影响最大的是其急功近利所带来的后果。但是目前最缺的是这一环节。对于各级、各部门主要领导干部的政绩审计,应审计其保障和改善民生的实际成效,审计其打基础、利长远的潜绩。应对其在各个时期、在各个地方或部门的执政效果,实行长期的审计机制。即,不仅考察其近期的业绩及其在相关部门和相关民众群体中的影响,同时还要考察他在过去时期的业绩(制定的长期规划、推行的改革与政策、实施的重大项目等)对当前经济社会发展的效应和影响以及相关部门和相关民众群体当前对其的评判口碑。

  正是基于这样一种考虑,在桐庐县委书记和县长的同步经济责任审计中,通过政绩对比的方法,对桐庐县委书记和县长任职期初及期末的政绩进行对比审计。

  审计方法创新的案例介绍:

  一是用心创新审计思路。审计组在调查了解阶段,获悉本届桐庐县委县政府为了听取群众呼声,反映群众意愿,为科学决策提供参考依据,曾在2006年任期初,要求桐庐县统计局开展了一次《桐庐县2006年社情民意问卷调查》。选择就业、就医、教育、住房、交通、生态环境、城市建设、计划生育、社会风气(机关作风和廉政建设)及群众安全感等10类民生方面的52个问题,对广大老百姓进行问卷调查。审计组根据这一情况,结合桐庐县委书记、县长任期将近满一届的实际情况,创新思路,提出了再次开展社情民意调查,通过群众满意度对比来评价领导干部任期内政绩的审计思路。

  二是精心组织问卷调查。桐庐县统计局积极配合审计组对调查方案和问卷表进行了精心设计,对五年前的问卷进行了优化和调整,对组织分工、质量控制等方面做了明确的要求。同时科学合理选取调查样本,调查抽选了城南街道、富春江镇等11个乡镇(街道)的800户城乡居民进行问卷调查,调查样本的确定采用多阶段分层抽样。审计组配合县统计局对社区的统计员进行了业务培训,并于调查期间与统计局工作人员一同下到乡镇街道进行督察,确保调查质量。

  本次社情民意调查基本达到预期的效果和目标,审计组认真研究,细心分析,积极采纳,使民调成果得到了有效的利用。同时,通过这次社情民意调查,走访了大量的城市居民和农民,扩大了审计影响力,增强了审计过程透明度、公众参与度和社会关注度,取得了良好的社会效益。

  (三)健全制度,提升成果

  总结近年来温州市运用经济责任审计结果的情况,总的状况是“有运用但不充分”,经济责任审计结果运用存在三个方面的“困境”。

  一是观念困境。有些干部群众认为经济责任审计是查领导干部经济问题的,故认为所谓的审计结果运用就是拿审计的结论处理干部;认为经济责任审计很大程度上是走过场,实际工作中普遍存在领导干部“先离后审”的现象,审计结果对干部的提拔、调整没有多大作用。这些认识,把经济责任审计工作片面化,是对经济责任审计的误解,影响了经济责任审计结果运用。

  二是评价困境。从当前的实际情况看,审计部门对领导干部经济责任审计的评价,好的方面表述笼统、宏观,差的方面往往以“负有直接责任”或“负有主管责任”等作为结论,直接责任或主管责任究竟轻重如何难以认定。由于结论模糊,对审计中发现的这样那样的问题,哪些应提醒、诫勉,哪些应追究责任,哪些需降职、免职等没有衡量标准。

  三是制度困境。首先,对经济责任审计结果进行综合分析的相关制度还没有建立,特别是一些体制性因素造成的问题,仅凭问题作出结论有失客观公正。其次,对经济责任审计结果的管理制度尚未建立,从组织部门的视角看,除将审计结果报告收入干部档案外,没有其他相应的管理措施,最终导致了审计结果运用的不及时或该予以运用而没能得以运用。再次,经济责任审计结果运用的工作责任制度还未建立,经济责任审计结果运用不运用,运用的效果好不好,没有制度来约束,经济责任审计结果也就不可能得到充分的运用。

  经济责任审计结果的有效运用是充分发挥审计监督作用的重要条件和保障。要在进一步健全科学的审计评价体系的基础上,逐步探索和推进经济责任审计结果公告制度,建立健全经济责任审计问效问责机制,不断运用审计结果加强对领导干部的监督管理。要定期组织对存在问题整改情况的监督检查,定期分析研究领导干部履责存在的普遍性、倾向性和苗头性问题,及时提出完善体制机制的意见建议,切实加强源头治理。

  1.构建科学可行的审计评价制度

  经济责任审计对象横向涵盖了党委、政府、司法、企事业单位各类领导干部,纵向涉及下至乡镇、上至地市和厅局的各级领导干部,不同地区、不同部门、不同单位领导干部之间的经济责任范围有很大差异。目前,对领导干部评价什么、怎么评价、依据什么评价、评价到什么程度,还没有一个细化的标准和办法。不同地方对同一层级、同一类别领导干部经济责任的评价做法不一、各式各样。有的仅就财务收支进行评价,有的对成绩评价过于空泛和笼统,有的对问题和责任的评价不够深入和准确,这些都影响到审计的权威性和规范性。健全完善科学的审计评价体系,核心是在规范审计内容和重点的基础上,按照“以权定责、以责定审、以审定评”的原则,将评价体系建立在审计内容的基础上。

  一是把握原则,避免以偏概全。经济责任审计评价要坚持独立性、客观性、准确性、全面性和谨慎性相统一,以审计结果为依据,全面分析审计查证的各种情况,考虑发展变化,避免以偏概全,尤其是不能用单个的事实或几项指标去评价领导干部履行经济责任的整体情况。

  二是抓住核心,突出评价重点。突出对领导干部经济行为和经济责任的评价,突出对经济责任履行有重要影响经济事项的评价,突出对重大决策的过程和效果的评价,突出对领导干部负有直接责任事项的评价。近年来,经济责任审计越来越关注可持续发展、关注民生、关注风险,这些关注点也成为经济责任审计评价的重点。

  三是划清界限,明确经济责任。目前,经济责任的划分和界定已经成为经济责任审计中关注度和风险度的集中交汇点。审计评价要在综合分析的基础上,围绕权力运行的关键点,按照谁决策谁负责的原则,合理确定责任归属。分清直接责任与间接责任、现任责任与前任责任、集体责任与个人责任、主观责任与客观原因等界限。

  四是量化打分,合理划分层次。对领导干部进行审计后对存在和发现的问题进行分析研究,并通过合理设置标准对审计应评价的内容进行量化打分,使定性与定量相结合,更加明确领导干部的成绩与责任,解决审计评价不直观、成果运用难问题。

  一个例子:浙江温州龙湾审计 “亮分”评价引四方关注。

  温州市龙湾区审计局在区经济责任审计联席会议上,汇报了龙湾区2009年度经济责任审计情况,并对10位领导干部的审计结果“亮”出了具体分数,得到了经济责任审计联席会议的一致认可,受到了区领导的充分肯定。
  龙湾区出台《龙湾区领导干部经济责任审计实施办法(试行)》规定,对龙湾区领导干部在遵守财经法规和廉政规定等问题上以百分制的形式进行定量规范,评价实行定量评价与定性评价相结合,定量评价结果分为好、较好、一般、较差、差五个档次;定性评价内容有十项,只要其中一项有问题,就确定为“较差”或“差”档次。此次10位领导干部经济责任履行情况被评为好的(90分以上)有3位,较好的(76分-90分)有6位,一般的(60分-75分)有1位。
  对领导干部实行“亮分”评价,为审计结果使用者提供了一个明确、直观、可比的审计结果,提高审计成果利用程度。也引起被审计对象的高度重视,对每位被审计领导进行“亮”分,使被审计领导更加关注经济责任审计工作,强化审计决定的执行和对审计处理意见、建议的整改落实,促进大多数单位“边审边改”,甚至“未审先纠”,及时将倾向性、苗头性、典型性问题消除在萌芽状态,起到了很好的警示作用和教育意义。同时,对领导干部审计量化评价的做法也引起新闻媒体的高度关注和广大群众的一致称赞。

  2.积极推行审计结果公告制度

  只有将审计结果进行公告才能发挥公众的监督作用,才能最大限度地发挥经济责任审计的作用。经济责任审计结果公告有利于推进民主法制进程,强化对权力运行的制约和监督,促进权利在“阳光”下运行;有利于被审计对象整改措施的落实,最大限度地发挥“审计免疫系统”的作用;有利于经济责任审计依法进行,提高经济责任审计自身的工作质量。

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第38条提出:“各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度,逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。”按照这一要求以及我国审计法的有关规定,发布审计结果公告是理所应当的。但是,事实上,对于领导干部的经济责任审计结果从国家层面并未发布过专门的审计结果公告。

  2009年,瑞安市首次对瑞安市民族宗教局局长、碧山镇人民政府原镇长、市委党校校长、驻沪办事处主任等四位领导干部经济责任审计结果,通过瑞安日报、瑞安市审计局网站,向社会进行了公告。此举率浙江省领导干部经济责任审计结果公告之先,受到了新闻媒体的广泛关注,新华社、中国政府网、浙江电视台、温州日报、瑞安电视台等都予以报道,得到了党委政府和上级审计机关的肯定,受到了被审计对象和广大群众的欢迎,受到了社会各界的广泛好评。审计公告让群众参与监督领导干部,让权力在阳光下运行,有利于权力制约,促进政府依法行政,促进被审计单位及时落实审计意见。

  总的来看,瑞安市经济责任审计结果公告试点工作无疑取得了成功,同时我们也清醒地认识到目前经济责任审计公告还处于探索实践阶段,离规范运作还有相当长的路要走。首先,审计结果公告范围偏小。其次,经济责任审计工作质量控制有待完善,公告风险防范机制有待构建。再次,问责机制还不够健全,影响审计公告效果的发挥。为此,应进一步推进经济责任审计结果公告工作的广度和深度,使其在“国家审计免疫系统”中发挥更大的作用。

  一是循序渐进,积极稳妥地扩大审计结果公告的范围。围绕“以公告为原则,以不公告为例外”的目标,积极试行经济责任审计结果公告。最直接、最彻底的是通过网站、电视、报纸等媒体向社会公开审计结果。而且《审计署2003至2007年审计工作发展规划》也明确指出,“到2007年,力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,全部对社会公告”。但是鉴于目前各地发展不平衡,某些条件还不成熟,可补充采取以下几种方式:以通报形式向被审计领导干部所在系统或更大范围公开;以专报形式向四套领导班子公开;以会议宣读形式向被审计领导干部所在单位干部职工公开等等形式。如温州市审计局自2005年开始连续六年联合温州市委组织部进行领导干部经济责任审计情况通报,向市直108个单位进行通报,指出了存在的普遍性问题,并建议领导干部进一步增强财经法规观念、正确履行经济决策权和加强内部管理。

  二是突出实效,密切关注审计结果公告的社会影响。审计结果公告拓宽了政府听百姓言、解百家忧的通道,充分发挥审计结果公告的作用,对于建立透明政府、法制政府、为民政府具有非常重要的意义。推行审计公告制度,作为审计系统的一种新情况、新做法,必然会引起种种想法,甚至遭受一些阻力。审计结果公告后,要通过各种渠道及时收集社会公众对公告的反映,了解民意,反馈民情,集中民智,不断调整工作思路,改进工作方法。

  三是加强协调,积极改善审计结果公告的社会环境。从目前情况看,虽然审计署高度重视,并着力推进这项工作,但审计公告的环境有待改善。一是提高审计机关本身对这项工作的认识,消除畏难情绪,坚定全面实施审计结果公告、推进审计变革的信心。二是把握谨慎原则,避免产生负面影响,采取得力措施消除不稳定的因素,维护稳定发展的大局。三是全面提高审计工作质量,通过提高审计人员素质、增强法制意识来避免审计执法程序不规范、审计取证不充分、审计处理不当等质量问题的发生,防止引起法律纠纷,影响审计机关形象。四是加强与被审计单位的沟通协调,通过沟通,使作为行政相对人的被公告单位能够从正面意义去理解和支持审计公告。

  3. 建立健全审计问责制度

  审计“标本兼治”功效的体现,具体还在于经济责任的及时追究,惟有如此,审计工作才不至于流于形式,审计之下的国家问责制度方能真正得到落实。我们应跳过“闻过自纠”的习惯性轻描淡写,真正形成追究过错机构责任人和领导者的健全的问责体系。

  审计问责机制,是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究制度,它是有关部门基于审计查出的问题,而对相关责任人的追究和惩戒制度。从我国民主法制建设进程看,建立和完善审计问责制是大势所趋,它既符合我国法律对建立责任追究制度规定的要求,又有利于促进被审计单位对查出问题的纠正和整改,遏制屡查屡犯情况的发生。

  对于领导干部经济责任审计,过程监督、经济问效、责任问责应是有效实施审计监督活动整个过程的三个重要节点,监督是基础,问效是监督的进一步推进,是问责的依据,问责是对监督的结果回应。三者互为前提,缺一不可。有责必问,有错必究,这是法治政府的基本价值理念,也是审计工作必须遵循的价值理念。目前,从政府大环境看,行政问责氛围正在逐步形成。对于审计工作领域,则是如何结合实际工作予以有效落实的问题。

  一是要解决审计与问责脱节问题。审计不是一有问题就处理人,但不处理人,审计很难维护国家财经法纪[9],因此,既要审计问题,也要追究责任。经济责任审计虽然着重是对领导干部的“个人审计”,但是审计机关对经济责任审计中发现的违法违规问题进行处理处罚时,基本上是对单位集体处理的多,一般没有涉及到领导个人。况且一般情况下对单位集体的问责也只是停留在处理处罚、要求整改、提出建议上,至于发生问题的深层次原因则剖析不透,整改的效果如何更不深究。建立健全审计问责制度,既追究单位集体的责任,也追究个人的责任,坚持权力与责任相对应,确保所有相关责任人都按照各自应承担的责任受到追究。

  二是要发挥经济责任审计的建设性作用。政府问责的目的是保证公共权力的正确行使,如果政府问责仅仅停留在事后的惩戒和处罚,那只能是加剧我国实际存在的自上而下的压力型政治体制,容易导致官僚主义、形式主义、弄虚作假等严重后果。必须通过经济责任监督来加强经济责任管理,通过考核实绩、评价效廉、界定责任、树立导向,使经济责任管理科学化、规范化和制度化,明确政府经济权力的边界和责任标准,逐步使政府问责制实现理想的常态化。通过审计监督、责任认定,可以促进政府责任的届定,促进责任追究制度的出台和完善。

  三是积极主动的做好行政问责配角。按照我国有关法律法规的规定,问责政府的权力主要在党委和人大,司法机关和政府专门部门等是人大和党委问责权力的延伸和操作工具。审计机关作为法定的经济责任监督主体,在问责机制框架中的定位是明确的,经济责任监督结论是对经济责任履行结果的界定和评价,肯定成绩,揭露问题并作出责任认定。经济责任认定结束之后,对成绩的奖励和对责任人员的责任追究都是相关有权机关的职能。近年来,审计机关先后与纪检、监察、公安、检察院分别联合制发了联合办案制度、这些制度的建立,为审计问责提供了一个很好的平台,审计机关要认真落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对审计中查出的问题,要积极主动地办好移送处理和督促落实工作。

  4.建立完善审用结合制度

  经济责任审计结果是指审计工作结束后,向政府组织人事部门及有关单位提出的审计工作报告,是对干部任期内经济责任的具体表述和综合评价。经济责任审计工作是一个系统工程,加强和完善审计结果的管理和运用,是整个经济责任审计工作发挥作用的关键一环。用好审计成果,是经济责任审计的最终目的,也是经济责任审计工作效果的最终体现。用好用足审计结果,提高审计结果运用的效果和深度,必须建立和完善严肃的保障督促机制,使其真正成为审计结果运用和整改督查的依据。 

  一是建立经济责任审计结果公示制度。将干部任前公示制度和经济责任审计制度结合起来,把干部经济责任审计评价等次和审计结果报告作为干部任前公示内容之一,让群众更全面、更具体了解拟任用干部。
  二是完善审计跟踪检查制度。审计机关应建立健全审计跟踪检查制度,明确审计应用结果追踪检查的责任主体、检查的内容、检查的期限、检查的程序以及检查结果统计上报途径。通过建立刚性的审计跟踪检查制度,做到定期化、常规化,可以有效克服审计作用效果不明显的弊端。
  三是健全审计结果应用情况公告制度。在积极推进政务公开的基础上,按照政府信息公开制度中“主动公开”或“依申请公开”的要求,审计机关应定期或在公民依法提出申请时,向社会公开审计结果应用情况。为了充分向群众反馈运用结果,应建立结果应用程度详细分类制度,分清审计结果应用程度差异,同时认真评估未运用审计结果造成的影响,一并予以公告。
  四是建立审计结果运用考核制度。审计机关内部建立审计结果运用考核制度,逐步把审计结果运用情况作为审计机关业绩考核的内容之一,明确考核的原则和内容,促进各审计机关真正重视审计结果运用推进工作。

  (四)优化机制,形成合力

  1.构建信息反馈机制

  管理的反馈规律是指管理的多个阶段和过程都具有反馈信息, 管理必然根据这些反馈的信息进行调整和变革, 以保证管理目标的实现。审计信息反馈是审计管理不可缺少的重要依据,一方面在于“管理就是决策”,审计管理必须通过对反馈信息的合理加工作出决策,另一方面还在于“执行力是核心竞争力”,审计管理通过信息的反馈,提升“执行力”,实现组织战略、转化审计成果,这是一个双向的信息反馈过程。

  经济责任审计要建立动态、双向的审计信息反馈机制,主要包括三个部分:(1)审计机关作为信息的利用部门对信息效率与效果的反馈;(2)被审计单位和其他相关部门作为信息的用户对信息效率、效果以及信息的准确性进行反馈;(3)社会公众作为不同层面的信息用户对信息的社会效益进行反馈。

  首先,要广开信源,建立灵敏的信息接收机制。从信源角度分析,反馈信息包括外源性的反馈信息和项目内生性的反馈信息。外源性的反馈信息包括被审计单位对阶段性审计成果、审计报告的反馈信息,党委政府领导对各类信息、专报的批示,社会各界对审计结果公告的反响,公众因审前公告而提供的监督举报信息等等,审计项目内生性反馈信息包含了项目控制信息和项目成果信息,前者包括质量控制信息、风险预警信息、廉政信息等,后者包括审计发现的问题以及据此提炼的各类信息、专报以及项目技术方法成果信息等。

  其次,要建立情况分析反馈和报告机制。每一项审计结束后,都要及时将审计结果报告送党委和政府主要领导、分管领导传阅,使领导层及时掌握审计结果情况。要通过对相同类别的多个经济责任审计项目成果的分析、提炼、整合,把微观成果提升到宏观层面。通过综合对比分析年度经济责任审计情况,对经济责任审计中查出的问题分类,深入分析原因,着力从体制机制制度层面反映干部经济责任履行中存在的问题和漏洞,注重从管根本、管长远的角度出发想对策、提建议,服务党委、政府的宏观管理和决策,推动干部管理监督制度不断完善和创新,充分发挥好审计的建设性作用。

  2.完善联席会议机制

  联席会议制度是审计机关和相关部门在多年工作实践中,共同探索出来的行之有效的管理制度,对推动全国经济责任审计工作的快速发展发挥了重要作用。但是目前,经济责任审计联席会议的作用尚未充分发挥,联席会议机制还有许多需要完善的地方,如需进一步强化联席会议办公室的机构设置和力量保障;需进一步提高目标定位;需进一步明确各成员单位的职责、进一步加强配合和协作等。

  一是强化联席会议的机构设置和力量保障。两办新《规定》进一步完善了经济责任联席会议制度,明确要求各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导,建立健全经济责任审计工作联席会议制度。联席会议办公室作为负责联席会议日常工作的办事机构,《规定》第十条第二款对其机构设置和领导人员配备作了进一步规定,即联席会议办公室与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公,办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。这对于推进经济责任专职审计机构及其领导人员级别的提升,确保审计机关有效履行经济责任审计职责具有重要意义。

  二是完善分责联动、协调运转机制。当审计工作遇到阻力和干扰时,审计部门可以通过经济责任审计联席会议这一平台,主动提请纪检、监察或公检法等部门及时介入,协同配合,将经济责任审计发现的线索一查到底。当纪检监察部门发现领导干部经济方面的重大问题线索需要审计手段查证落实时,审计也应主动出击;最终将经济责任审计结果交纪检监察部门处理并归入干部廉政档案。只有这样才能将各个部门的优势得到发挥,将各方面的力量集中到经济责任审计中来,才能将经济责任审计的权力监督制约作用发挥到位。

  三是加强经济责任审计项目计划的协调管理。在每年年终前,召开经济责任工作审计联席会议,由审计部门主导,根据政府关注、群众关心的问题和事项,统筹安排下一年度经济责任审计工作项目。只有安排好经济责任审计的具体项目、确定好审计监督关注方向,才能在权力监督制约中发挥更好作用,也为权力监督制约的开展打好了基础。

  3.强化成果共享机制

  审计成果的运用基本上是“一对一”,而且时限性、局限性都很强,一旦进入档案室,尤如进入了保险柜,似乎再也没有使用价值了,造成审计结果的资源浪费。

  成果共享机制的建立需要转变一个观念,就是“自给自足”观念,要树立“不求为我所有,但求为我所用”的资源利用观念。除了舍得将本部门的资源交互出去,更要学会善于利用资源,学会将资源转换成自身的审计能力、工作能力,学会对资源的珍惜和不断贡献。

  途径之一,在审计内部实现成果共享。审计机关经常性审计成果可为领导干部经济责任审计所利用,不同审计机构或审计组织之间可以相互利用审计成果。特别是在进行审计时,可以充分利用原有的审计成果,减少审计工作量。也可以考虑,适当扩展其他审计的范围,注意收集与经济责任审计有关的证据,以节约成本,达到一审多果的效果。

  途径之二,审计机构与其他单位之间的成果共享。审计机关要根据审计结果,主动向相关部门提供审计查出的问题,建立审计档案利用制度,把查阅记录台帐、档案利用效果、档案利用信息回访等列入审计结果运用工作流程。在主动服务上实现审计结果运用的资源共享。纪委、监察、组织、财政、人事等部门也应将领导干部有关经济责任的事项与审计机关互通情况、交流信息。

  五、结束语

  今年是中办国办经济责任新规定的全面贯彻落实之年。在最近召开的全国审计工作座谈会上,刘家义审计长提出了完善国家治理这个新的命题。我们必须站在推动完善国家治理、促进经济社会科学发展的高度,深刻认识经济责任审计工作的重要意义,正确把握经济责任审计的实质,切实增强做好经济责任审计工作的责任感和使命感,充分发挥经济责任审计“防范、监督、护法、惩治、服务”五大功能作用。

  经济责任审计的重要性日益突显,而且处在不断发展和变化之中。本文仅对经济责任审计的部分理论和实务进行研究,提出了一些新观点、总结了一些新做法、得出了一些有益的结论,但还存在一定的局限性,尤其是由于体制、机制、法律等诸多因素的影响,经济责任审计仍有许多值得研究和探索的地方。

温州市审计局课题组

组长:岑利

成员:方如胜、吴方陆

  郑颖(总执笔)

  单新新(执笔)

  郑逍翔(执笔)

【参考文献】

【1】刘家义,《进一步深化经济责任审计促进领导干部守法守纪守规尽责》,《中国审计》,2011年第8期,12-16页

【2】浙江省委办公厅,《赵洪祝同志在全省经济责任审计电视电话会议上的讲话摘要》,浙办通报第124期,2011年10月

【3】陈荣高,《经济责任审计值得关注的几个问题》,《浙江审计》,2011年第8期,9-13页

【4】审计署经济责任审计司,《经济责任审计:创新与发展》,中国审计,2011年第9期,6-8页

【5】罗猛,《浅议经济责任审计在促进政府治理中的作用》,审计署网站,2011年10月

 

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