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美国政府绩效审计现状与思考
2014-09-10 16:23   审核人:   (点击: )

   在绩效审计已成为世界审计主流的今天,学习国外政府绩效审计的科学理念和先进经验,发展具有中国特色的政府绩效审计,这是中国审计融入世界审计主流的重要一步,也是发挥审计“免疫系统”的建设性作用,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性的有效途径之一。美国是最早将绩效审计注入政府审计的国家,目前也是国外绩效审计开展得最好、发展得最成熟的国家之一。本文通过对美国政府绩效审计现状与特色的介绍,思考其对推动我国开展政府绩效审计的借鉴意义。

 

  一、美国政府绩效审计概况

 

  美国政府绩效审计起源于20世纪50年代,大致可分为两个阶段:1950年至1967年的综合审计时期,主要关注政府行为和项目执行过程是否有效率和节约资源(简称“2E”审计);从1967年开始转向以项目评估为重点的阶段,在关注经济性和效率性的同时,主要关注政府行为和项目执行的结果是否达到既定目标,是否有效果(简称“3E”审计),也就是早在上世纪60年代美国政府审计就把注意力转向了绩效审计。

 

  美国联邦审计总署(以下使用其英语缩写GAO)是联邦国会之下的最高国家审计机构,成立于1921年,担负着审查、监督美国联邦政府的所有收入、支出及项目效率、效果的重要职能,向国会直接负责并报告工作,经费预算直接由国会审批。国会通过一系列立法,特别是《1993年政府绩效和结果法案》颁布后,美国GAO应国会的要求制定出《各部门绩效年度计划评估指南》,对各部门制定的整体战略计划的实施进行监管,为推动政府绩效审计的发展创造了条件。

 

  2004年,在英文字面上美国GAO从“会计总署”正式更名为“政府问责办公室”,这一改变不仅仅是名称的改变,它表明了GAO的使命和发展方向,即强化政府责任,改进工作绩效,确保联邦政府尽到对国会和美国人民应尽的责任。目前,美国政府绩效审计已发展到对受托责任、风险治理和综合治理进行评价上。具体来说,美国GAO把工作重点转向了监督政府履行受托责任的情况和对危及国家安全和利益的高风险领域的监控。GAO每年要发布上千份审计结果,其中对联邦政府进行绩效审核、项目评估以及政策分析等占审计项目总量的85%以上,如2008年10月至2009年9月的财政年度,GAO官方网站公布了852份报告和听证词,涉及财务审计的仅94份,占11%,其余则均为绩效审计报告。

 

  二、美国政府绩效审计特色

 

美国联邦政府、州、市(郡)各级政府的绩效审计体制虽各有差异,但实质内容相同,都具有以下几方面的特色,以美国GAO或伊利诺伊州审计长办公室为例:

 

  特色之一:审计客体的复杂性和审计内容的广泛性

 

  美国政府绩效审计的范围包括联邦政府以及所属各类机构(包括海外办事机构)、政府投资兴办的公营企业及接受联邦政府资助和补贴的所有企业、单位和社会团体。随着政府活动范围的扩大、规划项目和公共支出的增加,绩效审计的领域也在不断扩展,将医疗卫生保健、社会保障、环境与自然资源保护、运输安全、国际利益、反恐怖活动能力纳入工作范围。近年来,美国GAO还日益重视对联邦政府诸如教育、科技、能源、税收管理、防止犯罪等有关政策的执行情况进行审计,以协助国会监督和改进政府工作。而各州审计长办公室则对州政府各机构履行社会责任的情况,如环境保护、平等就业、消费者权益保护等进行评估,以促使政府关注公众的生活和正当权益。

 

  特色之二:审计计划的科学性和审计工作的协作性

 

  美国GAO十分重视审计计划工作,单独设置了研究制定中长期战略计划的部门,目前实施的是2007—2012年六年期战略计划。由于计划的90%来自国会的要求,为了更好地满足国会未来的需要,该战略计划在充分听取国会反馈意见的基础上,每两年更新一次。在确定绩效审计项目前,GAO会严格审查立项的必要性,可行性研究的过程包括召开研讨会,与国会议员、国会各委员会成员、有关专家对话以及GAO内部各个层面的主管人员的广泛讨论。在实施绩效审计时,GAO非常强调不同项目计划以及不同时期计划之间的相互衔接,防止有限的审计资源的浪费。

 

  美国政府绩效审计的协作性,一是体现在与外部机构的资源互补上。除了美国GAO和州议会所属的审计长办公室,开展政府绩效审计工作的还有联邦及州政府各部门的监察长办公室(英语缩写OIG)、州及地方政府下设的审计局等内部审计性质的机构,两种审计机关虽然性质不同,但二者并行发展,相互协作。以减少本部门腐败、滥用职权和浪费行为为职责的OIG的成立,为美国GAO缓解了审计资源的不足,使GAO更能集中精力从宏观上着眼于项目评价和开展跨部门的工作;二是体现在内部各种专业人员的配合上。在以开展绩效审计为主的美国GAO,各相关领域的专家以及受过特别训练的调查员等专业人才目前已占整个机构工作人员总数的75%左右。

 

  特色之三:审计结果的公开性和审计成果的建设性

 

  美国GAO以各种方式向国会提供各种形式的反映政府绩效等方面的审计结果,“产品”包括常规审计报告、听证词、审计建议、鉴证报告等。这些“产品”会公开出版发行,还可以在GAO官方网站上随时查阅。针对绩效审计发现的主要问题,伊利诺伊州审计长办公室虽然不直接进行审计处理,但是会在审计报告中提出相关管理整改建议,并向州议会作报告。同时,将追踪审计建议落实整改情况,每半年向州议会提交一次专题报告,并在网络上公布。

 

  美国政府绩效审计的成果体现在审计建议的采纳情况、审计工作所创造的可计量财政收益和其他方面的收益,不仅为决策者和公众提供大量的服务,而且在国家经济政策制定方面发挥着巨大作用。过去5年中,美国GAO平均每年发表近千份报告和听证文件,平均65%的报告提出了审计建议,截止2008财政年度末,83%的审计建议已被执行。2008财政年度,GAO共提出审计建议1782条,在国会听证会作证达243次,通过审计创造的可计量财政收益达581亿美元,相当于美国纳税人在GAO每投入1美元就能产生114美元的效益。

 

  特色之四:审计准则的规范性和审计标准的开放性

 

  1972年,美国GAO制定了俗称“黄皮书”的“公认政府审计准则”,首次提出了“绩效型审计”的要求。经过6次修订,目前使用的是2007版《政府审计准则》,共八章,其中涵盖了政府绩效审计方面的准则,第七章为绩效审计现场作业标准,具体规定绩效审计的重要性、审计风险、审计计划、监督管理、审计证据和文档等;第八章为绩效审计报告准则,主要规定报告的形式、内容及分发等。政府审计准则的制定促进了美国政府审计工作的规范化和现代化,有力地推动了政府绩效审计的发展。

 

  2007版政府审计准则中给出的绩效审计评价标准包括:法律或规章规定;被审计单位管理部门确立的目的、目标及建立的政策和程序;技术标准;专家意见;以前年度的绩效;特定商业惯例;合同或付款协议的条款;其他企业或部门执行的特定的基本标准等。由于审计对象和审计目标各异,使得绩效审计项目具有很强的个案性,绩效评价标准具有明显的不确定性,对上述标准的外延的合理扩充都被视为可以接受,从而体现出政府绩效审计标准的开放性。

 

  三、美国政府绩效审计对我国开展政府绩效审计的启示

 

  西方审计学家认为,在政府审计史上,能否不失时机地选择并接受绩效审计,是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。现阶段我国各级审计机关正在积极探索和实践政府绩效审计,美国政府绩效审计发展中的先进经验和GAO在绩效审计方面取得的显著成绩,对于推动我国政府绩效审计的开展无疑具有重要的借鉴意义。

 

   (一)建立健全绩效审计法规体系和评价指标体系

 

  为了实现《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中“全面推进绩效审计,到2012年每年所有审计项目都开展绩效审计”的目标,当前,在构建我国国家审计准则体系和审计指南体系过程中,迫切需要制定一部统一的政府绩效审计准则,包括一般准则、现场作业准则、报告准则等,并在实施时不断加以完善,从而规范绩效审计实务,有利于推动绩效审计的发展。同时,借鉴美国绩效审计经验以及世界审计组织、亚洲审计组织的绩效审计指南,结合中国实际,尽快制定出我们自己的绩效审计指南以及绩效审计质量控制办法和审计公告办法等配套法规,为开展政府绩效审计提供依据。

 

  美国政府绩效审计评价标准带给我们的启示是,要实现绩效审计目标,必须构建科学、开放的绩效评价指标体系。所谓开放的绩效评价指标,也就是不能用一套固定的评价标准来完成不同的绩效审计项目,所有能够评价、证实财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性的有关标准,都可以作为绩效审计评价标准。当然,根据审计署审计工作发展规划“着力构建绩效审计评价及方法体系”的要求,为便于在一定程度上规范操作,可以逐步建立全国绩效评价基准体系和指标索引,确保绩效审计评价指标体系的科学性。

 

   (二)加强绩效审计计划管理和审计资源整合

 

  如何 借鉴美国GAO在审计计划管理上的有益经验,笔者认为,应提高我国审计工作发展五年规划的战略性、宏观性和可操作性,并实行滚动性更新。各级审计机关的分年度项目计划,尤其是绩效审计项目,在立项阶段应充分征求相关政府部门及外部专家的意见,对群众关心的社会热点问题还可以尝试听取公众意见,做到既立足长远,又结合实际,提高计划管理的规范化、科学化,更好地为党和政府的工作中心服务。

 

  在绩效审计项目实施阶段,应充分发挥内部审计机构在管理和绩效评估方面的作用,也可以利用社会中介机构或专门机构专业技术强的优势,实现资源、信息、力量、成果的有机整合。通过建立完善的工作标准和操作规范,采取公开招投标等方式,将绩效审计项目中涉及财务收支方面的一些鉴证性工作委托给社会中介机构;在执行如环境审计等特殊类型审计业务时,还可以聘请专业研究部门、咨询公司等机构的专家提供服务,国家审计机关则集中有限的审计资源做好绩效评价,确保审计力量的配备和项目质量。

 

  (三)创新绩效审计成果管理,推进审计结果公开

 

  美国绩效审计对审计建议执行结果的高度重视,值得我们借鉴。由于绩效审计大多是从宏观层面,从体制、机制、制度上为决策部门提供规范性、建设性建议,应实行审计建议分级落实制度,对督促整改落实、报告整改情况等各环节进行细化和量化,建立健全审计整改结果追踪分析和披露等相关机制,促进审计成果转化为审计生产力。

 

  由于绩效审计所反映的是不经济和低效率等问题,更多的是对责任部门和人员的训诫和问责,审计处理处罚实际上并非最终目的。美国GAO每年以各种载体公开发布审计结果多达近千份给我们的启示是,为使政府绩效审计成果最大化,必须进一步开放审计产品供给市场,加大绩效审计结果公开的力度,唯此,才是实现绩效审计目标、形成警示和问责的环境氛围的最有效方式。

 

  (四)丰富绩效审计人员结构,注重审计方法的灵活多样

 

  鉴于政府绩效审计涉及内容广泛,一个审计项目往往需要各种专业人员的配合才能顺利完成。随着绩效审计工作的发展,迫切需要培养一批包括会计、统计、法律、工程、计算机、工商管理、经济学、社会学、应用科学在内的多领域的专业人才,为审计队伍注入新的多元化的活力。

 

在政府绩效审计方法上,除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算等技术和方法以外,可以借鉴美国政府绩效审计吸收管理咨询专业分析的原理,运用调查研究和统计分析技术来进行审计测试,如常用的定量分析、定性分析、项目评估、财务分析、运筹学等方法。在审计手段上,应充分发挥计算机的重要作用,重视数量分析方法和决策模型研究,将信息论、系统论、控制论、概率论、数理统计等运用到绩效审计中,逐步形成较为完善的计划、分析、管理和数据库等信息化审计系统。

 

                                                                      省厅经贸处

                          刘悦

 

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