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公共部门内部控制研究研讨综述
2014-02-03 11:02   审核人:   (点击: )

  

□练劲婧

  一、关于公共部门内部控制的理论基础与重大意义

  (一)公共部门内部控制的理论基础。与会课题组一致认为,公共受托责任理论是公共部门内部控制的理论基础。由于公共资源的委托受托关系而产生的受托责任即为公共受托责任。从本质上讲,控制是受托责任的需要,控制是对受托责任的控制,没有受托责任也就无所谓控制。

  宁波市审计局、浙江万里学院课题组还从新公共管理理论及系统科学理论等角度对公共部门内部控制的研究基础进行了论述。

  (二)公共部门内部控制的基本概念。与会课题组普遍认为,公共部门是公共经济活动的重要经济主体,包括政府、公共企业、非营利性组织、国际组织、民间社会团体等。公共部门具有非营利性、公共性、外部性及政治性特征。

  公共部门内部控制的定义。宁波市审计局、浙江万里学院课题组将公共部门内部控制定义为由各级公共部门及其全体职员实施的、旨在实现控制目标的过程。

  嘉兴市审计局课题组指出,行政事业单位的内部控制是指由行政事业单位为实现其目标而制定和实施的、以公平和效率为其价值取向的一系列制度、措施和程序,对单位各项活动(包括经济和非经济活动)的风险进行防范和管控的动态过程。

  (三)研究公共部门内部控制的意义。与会课题组普遍认为,有效的内部控制能够保证公共部门整体效率,防范公共管理风险,提升社会治理能力。通过研究公共部门内部控制,建立风险评估机制,识别、评估公共部门管理中的风险,并采取相应的控制措施,对于防范公共管理风险、加强公共部门治理具有重要的现实意义。

  杭州市审计局课题组提出:一方面,政府内部控制研究是内部控制理论的传承和发展。相较于企业内部控制,政府内部控制的发端时间较晚,加强对政府内部控制的研究有利于传承和发展内部控制理论,为实践应用提供理论指导。另一方面,政府内部控制研究是实现管理目标的必然选择。最高审计机关国际组织在《内部控制准则指南》中提出,内部控制是合理保障管理目标实现的管理手段。通过建立和执行完善的内部控制制度,政府才能及时有效地防止组织目标偏离,最大化地实现管理目标。

  温州市审计局课题组认为,研究公共部门内部控制有助于强化公共部门责任意识。通过对公共部门内部控制的研究,探索构建合理的公共部门内部控制结构,能够进一步强化公共部门的责任意识,明确职责范围,及时发现并纠正履职过程中存在的问题,并减少决策执行中的推诿、扯皮、拖拉等现象,更好地履行公共利益代表者的职能。

  二、关于我国公共部门内部控制目标

  与会课题组一致认为我国公共部门内部控制有以下目标:一是合理保证公共部门运作的合法合规。有效的公共部门内部控制,有助于保证公共部门贯彻执行相关法律法规,依法行政。二是合理保证财务报告及相关信息真实准确。公共部门作为公共资产的受托管理者有义务有责任向社会公众提供真实可靠的财务信息。三是合理保证兼顾效率与公平,既要促进公共资源的分配公平,又要提高公共资源的使用效率。四是维护公共资源的安全,防止因浪费、滥用、不当管理、差错、舞弊和违规行为引起的资源损失、浪费和损坏,提高公共资源的使用效益。

  杭州市审计局课题组提出要以促进政府公共服务职责的履行为内部控制目标。建立合理的组织架构,明确部门职能,界定内部机构责任范围,建立个人岗位责任制,实行政务授权、执行、审核和记录职能分离,建立和执行责任追究制度,及时发现并纠正责任履行过程中存在的问题。

  三、关于我国公共部门内部控制要素

  内部控制目标指明了内部控制的方向,而内部控制要素则明确了实现目标的途径,是公共部门建立和实施内部控制的基础。与会代表普遍认为,应在COSO内部控制五要素的基础上,即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督,建立与我国国情相符的公共部门内部控制体系,但每个要素有其独特内涵。

  嘉兴市审计局课题组详细剖析了行政事业单位内部控制要素的内涵。从组织架构和权责分配、人力资源政策、政府部门文化角度阐述了行政事业单位的控制环境要素;分析了行政事业单位风险形成的原因并就风险类型进行了深入探讨,包括专属业务风险、预算管理风险、政府采购风险、资产管理风险、财政收支风险等;提出应建立内部报告制度、反舞弊机制、岗位责任制、内部控制信息化系统保证信息的有用性和沟通有效性。

  四、关于我国公共部门内部控制现状及存在问题

  近年来,审计署陆续对国家审计领域所发现的问题进行了公告,审计结果表明,一些政府机构、事业单位、非营利性组织等公共部门在内部控制方面存在较多的漏洞和管理不完善的情况。

  温州市审计局课题组认为当前我国公共部门内部控制存在三大问题:一是内部控制环境欠佳。表现为权力制衡机制不健全、缺乏内部激励机制、轮岗制度执行不力、风险意识较为淡薄。二是内部控制活动不完善。如未严格实行不相容职务分离制度、固定资产管理不规范、财务分析报告普遍缺乏。三是信息沟通有待加强。存在信息化平台建设滞后、内部信息沟通不畅、信息传递方式落后、信息利用率较低等现象。同时,课题组从四个方面剖析了存在上述问题的原因:体制性障碍、内控制度缺失、外部监督不力、内控意识薄弱。

  温州医学院课题组充分借鉴已有的研究成果,通过问卷调查,深入了解浙江省高校内部审计现状,将高校内部审计存在的问题总结提炼如下:一是高校内部审计制度规范性不足;二是高校机构设置行政领导关系不顺畅;三是高校内部审计偏重于传统型审计业务;四是高校内部审计人力资源建设滞后。课题组认为我国高校政体特征制约内部审计作用发挥、高校内部审计理念与实践存在偏差、高校内部审计硬件软件力量不足是产生上述问题的根源。

  五、关于加快推进我国公共部门内部控制建设的措施建议

  公共部门内部控制评价体系是内部控制的重要抓手。温州市审计局课题组通过定性与定量相结合的方式,创新性地构建了一套科学、完整、有效的公共部门内部控制评价体系。课题组将公共部门内部控制评价指标分为七块,定性指标六块,定量指标一块,每块再细分为多个二级指标。然后,根据公共部门的具体情况及关键控制点,利用层次分析法确定每块指标和每个二级指标所占的权重。最后,将各项指标按权重大小折算汇总,得出具体的内部控制综合评价分数。课题组还通过案例形式对构建的公共部门内部控制评价体系进行了有效性验证。

  杭州市审计局课题组在分析国家审计与政府内部控制内在关系的基础上,提出通过“三化”推进完善政府内部控制,即审计信息公开化、审计全覆盖制度化以及审计管理科学化。

  宁波市审计局、浙江万里学院课题组提出从立法及三项制度建设方面着手:立法制定公共部门内部控制规范;建立公共部门内部控制评估制度与责任追究制度;建立健全公共部门内部审计制度。

  嘉兴市审计局课题组认为,要整合资源,形成合力。内部控制制度的设计组织应当是由政府审计部门或纪检部门出面聘请的中介机构、相关专家和学者组成,从而更好地保证内部控制制度的独立性、公允性,推进内部控制建设。

  除上述观点外,部分课题组全面梳理了国内外内部控制权威理论,并较好地借鉴于我国公共部门内部控制的研究中。■

(作者单位:省审计科研所)(摘自浙江省审计厅网站)

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